2007年7月國務院下發了《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（國發〔2007〕19號），我國開始在全國范圍內逐漸建立農村最低生活保障制度，這一政策為我國9800萬生存在貧困線下的農民朋友拉起了一道生活保障線。筆者作為有多年農村工作經驗的基層政府工作人員，在近幾年該政策實施過程中，發現農村低保工作中一些非正常現象普遍存在，甚至比較突出，需要引起政府管理層面的重視，以制度加以防范。

一、 農村低保工作中的十種非正常現象

　　“富人保”。少數低保戶的家庭資產現狀、收入狀況等明顯不符合享受低保政策的范圍。如湖南經視臺的“問政湖南”欄目反映的常德漢壽三和鄉的羅義芳全家違規享受低保的案例。“權力保”。部分低保工作人員——村干部、鄉鎮干部、市縣區級干部甚至省級機關干部利用自己手中的權力或通過打招呼的方式對自己在農村的親戚、朋友落實低保指標。這種情況在違規低保中占的比例不小。“人情保”。個別人、個別地方為了討好上級領導或曾經幫助過自己的利益人，對其在本地的親戚朋友或其他利益人落實低保指標。2013年在國務院某次常務會議上，國務院總理談到有一位副部級官員，村干部為了“討好”他，一直給他父親發放低保。“面子保”。有個別農民因為認識問題、思想價值觀念問題，對低保政策的目的、意義與范圍不了解，認為享受低保是很有面子的事情，認為自己政府有關系，有自己的人，能量大，能爭取到低保有面子，甚至在親戚或左鄰右舍中炫耀。“信訪保”。當前基層的綜治維穩工作已取代計劃生育工作成為天下第一難事。縣、鄉兩級在化解或緩解綜治、信訪案件時拿解決低保指標當輔助措施。綜治對象、老信訪戶拿解決低保指標當解決其他問題的先決條件。如某鎮在面對原集體企業船運社返鄉人員群訪案件時，為每人解決一個低保指標，而群訪對象中大部分人不符合享受低保的政策要求。“拆遷保。”在公共基礎設施建設和工業園區建設的征地拆遷工作中，許多工作對象以解決低保指標為先決或附帶條件才同意拆遷；同時也有部分失地農民通過群訪的形式逼迫相關部門允諾低保指標。“死人保”。低保戶中，有個別對象因病因故去世后，相關人員未及時申報進行核減致躺在棺材中的死人也享受低保。“選票保”。村支兩委的村官實行的是三年一換屆。個別村官為拉票保位，在自己在任時給個別所謂“領頭”人物落實低保指標或承諾在換屆當選后落實低保指標，而這些“領頭”人物根本不符合低保范圍。“養老保”。個別有法定贍養義務人的老人，以自己年老體弱多病為由纏訪相關部門及工作人員，逼迫落實低保指標。也有個別贍養義務人為逃避或減輕自己的義務，糾集被贍養人大鬧村、民政所，甚至民政局等單位，要挾落實低保指標。如某鎮某村一胡姓老人長期生病在床，有五兒兩女，除其中一女兒條件稍差外，其余五兒一女都算中等富裕戶。其子女把其父抬到鄉政府辦公室大鬧強要低保指標。“懶漢保”。少數對象，有小病或輕微殘障但未喪失勞動能力，甚至無病無殘障有完全勞動能力，長期靠低保、靠政府救助生活，游手好閑，不自力更生，給予其介紹就業機會也不去做，認為辛苦，成為低保懶漢。筆者在某鎮某村走訪時發現一曾姓男中年，僅一個手指頭殘疾，完全具有勞動能力卻長期游手好閑，甚至參與打牌，但其享受低保已3個年頭。

二、 農村低保非正常現象現象產生的原因

1、 貧困的涵義有局限性、模糊性。以湖南省益陽市為例，該市農村低保準入門檻為家庭人均月收入低于165元，而當前該市大部分鄉村農民的惠農涉農補貼就有不止165元/畝。如該市沙頭鎮的人均耕地（計稅面積）為1.2畝左右，就2013年農田的涉農補貼就超過200元/畝，再加上糧食收成所買出的錢，農村養老金等，即人均收入就要高于165元這個標準，按此情況該鎮沒有一戶一人能享受低保政策。當前，大部分區域經濟已相當發展，農民的生活需求不再僅是停留在解決溫飽問題上，還有必不可少的就醫、就學、養老等方面的生活需求，而當前的低保政策無法解決。因病致貧返貧、因就學負債的現象在貧困戶中常常發生，大多數困難戶是有飯吃、缺錢用、不能患病、不能有書包、不能有天災。

2、 收入的確定、界定、評估有局限性。當前的農村，農業人口的流動、土地的流轉、就業的靈活、收入來源的多樣是農村低保戶收入確認的障眼石，猶如隔著磨砂玻璃看風景，一片模糊，收入的隱藏程度很高。如果被調查人不如實反映情況，工作人員無法了解到真實信息。除了擺在調查人員面前的固定資產，農戶在銀行的存款、家中的其他財產是無法調查清楚的。

3、 低保對象界定的局限性。有些農戶確實無收入來源或無勞動能力，但有享受低保政策所限制的條件，比如有親朋戚友所贈予的動產不動產等資產，如空調、摩托等，甚至援建的新樓房。

4、 民眾對低保政策認知的局限性。部分農民對國家實行低保政策的目的、意義與范圍不理解，偏讀甚至誤讀政策。認為低保資金是國家的錢，是惠農資金，你可以拿我也可以拿，要均等享受；認為是國家的錢，不拿白不拿，拿了也白拿，不要一分錢成本或付出任何勞動；認為是國家的錢，我有關系、我有門路，我拿到了顯示我有本事、有面子；認為低保是終身制，一卡在手，活到永久，是一份特殊的工資與養老金等等各種想法，千奇百怪，不一而足。

5、 低保政策操作方面的局限性。在低保的申報、審核、公示、審批的操作過程中，制度設計的缺陷，工作人員人數的偏少，工作人員的人均工作量偏大，外界打招呼要照顧的干擾等諸多原因嚴重制約低保工作的公平、公正與質量，嚴重影響中央政策的施政效果，嚴重影響黨和政府的公信力。

三、 以制度規范用好農村低保政策的建議

1、 加強宣傳與教育，將中央低保政策宣傳到戶到人，使人人了解低保的目的、意義與政策內涵，防止政策的誤讀、誤解，防止歪嘴和尚念經。

2、 堅持“四無”相結合的原則和“保戶不保人”的原則。“四無”即“無勞動能力”、“無經濟收入”、“無生活來源”、“無法定的贍養義務人”，這四個因素在核定低保戶時要結合使用、綜合評價。“保戶不保人”即一個家庭應是一個整體，家庭成員有相互扶助的義務。兩個原則相結合，配合使用，防止人戶分離吃低保現象。

3、 根據本地實際經濟水平，科學設計低保準入門檻中戶人均月收入標準。

4、 加強低保工作的制度化建設，進一步完善農村低保的申報、審核、公示、審批等操作程序。

5、 適當增加鄉鎮農村保障類崗位職數和預算部分工作經費，為農村低保工作增加人、財保障。

6、 加強低保工作的全程監督管理。對低保工作過程中出現的各種違紀、違規、違政策行為嚴查嚴懲；特別是對騙取低保的行為要上升到法律的高度進行司法打擊（低保資金也是民政資金、涉農資金，是高壓線）。

7、 拓寬“低保戶”確認后的成果利用和增加扶持政策的覆蓋。經按規定認真評定、核定后確定的低保戶，在其他民生政策上可加大對其扶持的范圍與力度。如已有的政策中農村低保戶每戶每月可免費使用10度電的照顧就是一個很好的示范。今后還可擴展到低保戶子女的免費義務教育，發放高等教育的助學金，降低或者免除農村合作醫療的門檻費，提高農村合作醫療住院費報銷的比例，減、免農村合作醫療參保的個人自繳部分，降低其申報民政大病救助時所花費的醫療費用標準等。