2014年11月13日,全國政協雙周協商座談會圍繞“建筑工人工傷維權”這一議題開展討論,邀請國務院有關部委負責同志、全國政協委員和相關領域專家學者一起為維護建筑工人工傷保險權益建言,會議還對人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部、國家安全生產監督管理總局、全國總工會等4部門聯合起草的《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》進行協商討論,該《意見》將為全國近4000萬建筑工人提供更有力的工傷權益保障。

習近平總書記在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的重要講話中指出,政協履職要重點提升四方面的能力,其中之一就是要提高調查研究能力,堅持問題導向,深入實際摸清真實情況,集合眾智提出解決辦法,努力使對策建議有的放矢、切中要害。

從關注建筑工人的工傷維權困境到使之成為全國政協雙周協商座談會議題,并針對存在的問題協調督促相關部門出臺部門規章,這正是全國政協從實際工作出發,提高調查研究能力的體現。

堅持問題導向關注民情民生

建筑工人的工傷維權問題如何成為全國政協雙周協商座談會的議題?

事情要追溯到2013年年初。全國政協委員、中國社會科學院研究員李藍收到單位同事轉交的一份題為《無約束的資本,傷不起的工人》的調研報告,報告由一個專門幫助建筑工人工傷維權的公益組織所撰寫,主要反映建筑業農民工職業安全與職業保護方面存在的問題。報告中所披露的建筑工人工傷維權之路的艱難曲折讓李藍倍感震驚,他當時就決定“要為他們發聲”。于是,在不久后召開的2013年全國兩會上,李藍和宋鎮豪委員聯名提交了《關于國家應重視建筑業農民工的工傷醫保問題的提案》,他們在提案中寫道:“‘工傷拒賠’是一種性質和后果都遠比‘惡意欠薪’更為嚴重的惡意行為。遭受‘工傷拒賠’的農民工不僅僅經濟受損,其人身遭受傷害的后果更是難以用金錢來彌補。”

根據委員提案線索,人民政協報社記者進一步對建筑工人工傷維權問題展開了采訪調查。2013年12月,《人民政協報》刊登了深度報道《傷不起的建筑工人》,通過對相關案例的采訪、剖析,揭示了工傷建筑工人這一群體的維權及生存困境。

這篇報道引起了全國政協領導的高度重視,指示對工人工傷維權問題進行專題調研,弄清主要問題,找準癥結所在,深入分析原因,提出有力、有效維護工傷工人合法權益的建議。

深入實際摸清真實情況

找準問題,接下來就要深入實際摸清真實情況。建筑業農民工工傷權益維護看似是一個小問題,其實是涉及完善農民工社會保障體系的大問題,事關社會的穩定和發展。

2014年1月上旬和2月中下旬,由全國政協副主席盧展工率領,全國政協社會和法制委員會牽頭,邀請了中華全國總工會、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部有關負責人及多位全國政協委員組成聯合調研組,就“建筑工人工傷維權有關問題”開展專題調研。

2014年1月9日,“建筑工人工傷維權”情況介紹座談會拉開了調研的序幕。人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部、國家安全生產監督管理總局、中華全國總工會等部門相關負責人以及多位全國政協委員作為調研組成員參與座談,初步匯總目前中國建筑工人及其工傷權益保障基本情況,確定調研方向及重點。

參與座談的相關部門負責人表示,建筑業工人的工傷權益保障是個非常重要的問題,但也是一道比較難解的題,涉及多個部門的協調合作。全國政協此次牽頭推動,將各個相關部門聯合起來探討協商,對于解決建筑工人的工傷權益保障問題是非常有益的。

接下來,調研組先后赴北京、江蘇、湖南進行調研。除了聽取地方人社、住建、安監、工會等相關部門關于建筑工人工傷維權整體情況介紹外,調研組還分別與建筑企業及建筑工人代表進行了面對面的交流,傾聽各方聲音。不僅如此,調研組成員親自前往工傷保險辦理機構了解工傷申報流程,到建筑工地了解建筑工人作業環境及施工現場安全管理情況,掌握詳盡的一手資料。

全面聽取意見平衡各方利益

調研組認為,要深入研究建筑工人工傷維權難這一問題產生的原因、尋找解決這一問題的辦法,必須全面聽取各利益相關方的意見。

人社部門作為工傷保險的主管部門,需要統籌考慮工傷保險和其他社會保險;住建部門作為住房建設的主管部門,需要統籌考慮建筑工人的權益和建筑產業的發展;安監部門作為安全生產的主管部門,主要側重安全事故的預防和責任追究;工會主要側重維護職工的權益。這四個部門職責互有交叉、關注點各有側重,需要統籌兼顧。

在建筑業產業鏈中,房地產開發商居于頂端。表面上看,在將建筑工程通過招標承包給建筑商后,建筑工程的施工安全似乎與開發商再無關系。但實際上,利潤微薄、競爭激烈的建筑市場有時迫使建筑商為承攬項目而犧牲工傷保險費用;開發商的付款時間也直接影響工人工傷賠付。工程總包商處于產業鏈的中游,理應成為工傷保險的主要責任方。但在現實生活中,為降低成本,總包方通常只向工程項目派出少量管理人員,實際施工往往轉包給資質較低的建筑施工企業和專業分包商、勞務分包商。勞務分包商處于產業鏈的最低端,經過總包、分包企業的層層剝筍,利潤所剩無幾,難以支付工傷保險費用。在這一產業鏈中,利益關系極為復雜,一定程度上存在利潤與責任的倒掛,而受傷的總是建筑工人。

在調研過程中,調研組重視傾聽各方意見,平衡各方利益,提出解決問題的建議。

以工傷保險參保費用問題為例。建筑企業代表均反映的讓建筑行業的工人全部按照社保法相關規定購買五險一金比較困難,企業和個人負擔太重。針對這一情況,北京、江蘇、湖南等地均嘗試將工傷保險單列,要求企業優先解決建筑工人工傷之憂。但新的問題是,工傷保險的參保費用不是小數,應該由誰來支付?勞務企業與工人建立直接勞動關系,但往往無力負擔。目前,北京市的做法是規定由建筑總包企業承擔,要求建筑企業以工程為單位躉交工傷保險,并將躉交工傷保險與獲取施工許可掛鉤。

調研組對地方探索以項目為單位為建筑工人參加工傷保險的方式表示了肯定,認為這一做法符合建筑行業的用工特點,保證工傷保險對建筑工人的覆蓋。通過調研,結合各方面情況和意見達成這樣的共識,即:建設單位要在工程概算中將工傷保險費用單獨列支,作為不可競爭費,不參與競標。在項目開工前由施工總承包單位一次性代繳本項目工傷保險費,覆蓋項目使用的所有建筑工人,包括專業承包單位、勞務分包單位的建筑工人。

總結地方經驗提出可行建議

解決了工傷保險“錢從哪里出”的問題,調研組認為另一個關鍵就是工傷待遇落實問題,唯有落實才能切實保障工傷建筑工人權益。

調研組了解到,以項目為單位為建筑工人繳納工傷保險費的措施雖保證了企業參保,卻不能完全保證受工傷的建筑工人能夠享受相應的工傷保險待遇。主要原因是建筑總包企業認為報險理賠會帶來聲譽、經濟兩方面不良影響,因此對于工傷事件“不敢報”、“不愿報”。勞務企業則因為擔心影響勞務分包,往往事先與總包企業簽訂事故責任書,發生工傷事故后根據責任認定自行承擔費用而不進行工傷申報。

企業“有苦不訴”,受了工傷的建筑工人卻是“有苦不知如何訴”。目前工傷申報的一大困難在于受工傷工人的勞動關系認定。認定勞動關系是申報工傷的前提,但現實是,許多建筑工人沒有簽訂勞動合同或者手中沒有勞動合同,發生事故后勞動關系認定非常困難。雖然法律規定承認事實勞動關系,但是由于建筑工人在與企業的關系中處于弱勢方,發生事故后,如果企業不配合申報工傷,建筑工人很難搜集到證據證明勞動關系的存在。此外,還有建筑企業和工人反映在工傷申報過程中,手續繁雜,周期過長,增加了工傷待遇落實的難度。

這種情況造成的結果是:一方面一些地方的工傷保險基金大量結余,另一方面相當一部分的工傷職工無法享受到應有的權益保障,工傷保險的效果難以得到有效的發揮。

對此,調研組成員,住房與城鄉建設部副部長王寧表示,切實保障工人的權益,開發企業、總包企業、勞務企業需要達成一種共識,多一些承擔,從長遠來看,保障工人權益,提高建筑工人的組織化程度也是促進整個行業健康發展的基礎。

全國政協委員、人力資源和社會保障部副部長胡曉義表示,會將調研發現的問題記錄下來,進一步研究解決辦法,完善相關規定,進一步簡化工傷申報程序,縮短申報周期,不把困難推給老百姓。

全國政協委員、中華全國總工會黨組成員張世平提出,在安全教育和維權教育方面,各級工會組織應該積極發揮作用。具備條件的企業工會要介入工傷事故的全過程,監督工傷職工各項權益落實。

對于部分企業謊報瞞報事故的行為,調研組成員一致認為應嚴格查處,應建立健全工傷賠償連帶責任追究機制。

多種方式反映成果協商民主有益嘗試

匯總調研情況及相關部門意見后,全國政協社會和法制委員會分別以重點提案和大會發言的形式反映調研成果。2014年3月9日,李濱生委員代表全國政協社會和法制委員會、提案委員會在全國政協十二屆二次會議第四次全體會議上作大會發言,將調研成果及保障建筑工人工傷權益的呼聲帶到了人民大會堂。呼吁建立健全符合建筑業特點的工傷保險制度;嚴格執法,確保各項制度落到實處;加強部門協調配合,合力維護建筑工人工傷后的權益;積極推進建筑業改革發展。

今年4月,全國政協社法委將調研形成的《關于建筑工人工傷維權有關問題的調研報告》報送中共中央辦公廳、國務院辦公廳。同時,協調人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部、國家安全生產監督管理總局、中華全國總工會等四部門根據調研報告、大會發言和提案中反映的問題、所作分析及所提建議,起草《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》(以下簡稱《意見》),目前該《意見》正在修改完善之中。此次以“建筑工人工傷維權”為議題召開雙周協商座談會進一步圍繞《意見》稿開展協商討論,以期完善并推動其盡早出臺。

全國政協社會和法制委員會副主任顧伯平表示,從法學角度來說,法律法規既包括全國人大及其常委會制定的法律,也包括國務院制定的行政法規、地方人大制定的地方法規和國務院組成部門制定的部門規章,上述四部門制定中的《意見》即屬部門規章。這次雙周協商座談會圍繞該《意見》稿進行協商討論,是健全和豐富全國政協立法協商工作的一次有益嘗試。

全國政協委員、中華全國總工會黨組成員張世平全程參與調研以及雙周協商座談會,她深有感觸地說,從組織多部門聯合調研到推動《意見》出臺,這是全國政協的一項具有開拓性意義的嘗試。首先是小題目上做大文章,工作定位于服務大局、服務全局、服務民生;其次,積極促進政協關注問題的解決,將政協政治協商、民主監督、參政議政的職能落到了實處,解決了政協履職的“最后一公里”問題;最后,政協推動多部門聯合調研、協商解決問題,促進部門之間的理解、溝通,有效整合資源、形成合力更有利于成果轉化。

工傷保險作為社會保險制度的一個組成部分,是國家通過立法強制實施的,是國家對職工履行的社會責任,也是職工應該享受的基本權利。全國政協全程推進解決“建筑工人工傷維權”問題,既體現了全國政協領導對這一重大民生問題的關注,也反映了十二屆全國政協新的工作思路和工作作風,即:堅持問題導向,對涉及重大民生的政策,從提出問題開始,通過深入調查研究,找出解決問題的辦法,直至推動問題解決。這種“全生命周期”參與協商的做法,相信會對今后人民政協在協商民主中如何充分發揮作用提供有益的借鑒。