地下空間

　　“針對蘭州狹長地形，發展空間不足的問題，地下空間開發迫在眉睫。”在7月2日、3日召開的市政協十三屆第十四次常委會上，這是參會委員的共識。早在去年9月12日，本報也刊登整版文章《開發“第二空間”蘭州要向地下要效益》。正如政協委員所言，車輛保有量攀升導致的交通擁堵，人流聚集導致的發展空間不足，建設用地緊張引起的公共設施缺失，這些“城市病”都需要拓展城市空間來解決。可蘭州的解決之道在哪里呢？削山造地、蘭州新區開發、城郊小城鎮的建設，乃至最近兩年呼聲漸濃的“中心城區抽疏”，都是蘭州解決“城市病”，拓展發展空間的舉措。時刻關注蘭州發展的政協委員此次將目光聚集到地下空間開發，更是解決這一問題的再次嘗試。會議審議通過的《關于加快蘭州城市地下空間開發利用的建議案》(以下簡稱《建議案》)中這樣闡述：每利用100萬平方米的地下空間，相當于增加5000畝土地。按照蘭州四版城市規劃，到2020年，蘭州城市建設用地面積將達到250平方公里，如果地下空間開發建設規模達到規劃總規模的40%，就能開發100平方公里地下空間。這就相當于在蘭州主城區的地面下，將誕生一個新的“地下城”。

　　“地下城”建設——蘭州擴容的必然之選

　　空間狹窄，用地不足，城市人口快速增長、經濟社會快速擴張與空間規模限制一直是蘭州城市發展的突出矛盾，不論老城區還是新開發區域，土地開發近于飽和，市區地面高層建筑密度大，道路結構不盡合理，地下管網錯綜復雜，綠化面積逐年減少，環境質量下降，抗災自救能力日益匱乏，在很大程度上制約著蘭州的進一步發展。“通過開發利用地下空間，實現城市立體化發展，有效緩解用地不足、空間擁堵、功能缺失、環境污染等‘城市病’，已成為國內外許多城市實現科學發展的重要布局原則和成功模式，也是蘭州未來發展的必然選擇。”市政協研究室主任鄧海弟說。

　　此前，鄧海弟參加市政協組織的城市空間開發利用的調研活動，走訪了規劃、建設、人防等部門，也走訪了住宅小區、地下商業廣場、軌道交通建設現場。更早之前，他還撰寫了《蘭州城區中心“抽疏”調研報告》，致力于蘭州城市的發展。在他看來，蘭州要想城市擴容，開發地下空間是必然選擇。

　　“拋開建設資金制約因素，‘地下城’建設將解決蘭州交通擁堵、建設用地緊張、城市功能體系缺失、城市應急防護等一系列‘城市病’問題。”鄧海弟說。

　　在分組審議會上，政協委員吳賢德發問：蘭州機動車已達60多萬輛，每月還以數百輛的速度增加，現每百輛機動車停車泊位僅13個，其余的車輛晚上“住哪”？即便現在可以泊在馬路上、人行道上、公共綠地上，將來還要停到房頂上？或是停到榆中縣、皋蘭縣？因此，地下空間開發已經刻不容緩。

　　開發現狀地下空間開發少、亂、難

　　政協委員宋小平說，無論哪個城市，地下空間的開發利用都始于建城之初，蘭州也不例外。地下管網的建設，城市供水、污水處理設施的建設，都是地下空間開發利用的一項。然而，是否完善，是否充分利用，都取決于開發程度的高低。我市地鐵的全線開工建設把地下空間的綜合開發利用提上了更高層次的要求。

　　那么，蘭州地下空間開發現狀如何呢？

　　今年5月份，市政協副主席陳靜率部分政協委員就地下空間開發利用進行了專題調研。

　　“就現行的政策來說，沒有哪一條規定我們會限制地下空間開發，反而，我們甚至會多渠道鼓勵開發商增建地下設施。只要開發商有能力，就可以建地下3層、4層甚至更多層。”蘭州市規劃局副局長鐘天雷說。

　　事實上，單純依靠一個部門的鼓勵，很難推動地下空間的開發利用。在調研中，位于安寧區的聯通大廈就遭遇了開發瓶頸。建設現場的一位負責人指著腳下已經開挖好的基坑說：“已經停工好幾天了，因為質監站負責審批蓋章的領導生病住院了。”遭遇類似事件的不僅僅是聯通大廈。在軌道交通建設現場，項目建設方大道苦水：“明明政府常務會通過的決議，可在辦理土地、產權等手續時就是通不過。原因就是無法可依，現行的任何一條法律和政府規章制度，都沒有對地下空間的權屬、使用權限做出規定。”對這一現象，《建議案》中如下描述：“雖然市政府已同意1號線奧體中心等5個附屬工程開發項目的實施意見，支持軌道交通沿線土地資源開發的實施意見和軌道交通沿線土地以作價入股方式進行配置。但在具體實施中，相關部門間手續審批沒有形成閉環，導致辦理土地和規劃等手續非常困難。”

　　記者了解到，地下空間的開發利用，涉及規劃、土地、環保、建設、人防、質檢、消防、工商、房產等多個部門。“政府各部門的職責就是‘馬路警察，各管一段’，這是政府有序運行的必然之選。可‘多龍治水’或將導致各部門之間手續審批留下空隙，導致地下空間開發項目落地難。”列席會議的一名機關工作人員說。

　　記者注意到，《建議案》列舉了六條蘭州城市地下空間開發利用中存在的問題：一是城市地下空間開發利用系統性不強；二是規劃立法滯后；三是地下空間開發遇到政策瓶頸；四是地下空間管理亟待加強；五是缺乏統一數據平臺；六是兼顧人防不夠。

　　總而言之，就是長期處于自發、零散狀態，以商業、停車場開發為主，功能單一；與地上建筑功能不互補，各個地下空間獨立運行，缺乏相互連通和銜接。在已開發的地下空間中，有的閑置，有的改變了原來的性質和功能。一些地下商業、餐飲、娛樂業管理混亂，存在火災等大量安全隱患，甚至藏污納垢。一些地下過街通道建而不用，基礎設施損毀嚴重，衛生臟亂，成為盜竊、乞討、流浪人員集中之地，影響了市民生活和城市形象。此外，規劃立法滯后，我市尚未出臺相應的管理辦法，影響了整個規劃體系對地下空間開發的引導和規范。

　　向地下要效益27條建議理順開發體系

　　剖析了問題，理應有應對的措施。政協委員提出了27條有針對性的建議。

　　《建議案》指出，加快蘭州城市地下空間開發利用，必須堅持地上與地下同步規劃、同時設計和先地下后地上的原則，規劃先行、重點突破、創新機制、強化領導，扎實有序地推進城市地下空間的開發利用進程。

　　其中規劃方面的建議5條，開發利用方向的建議3條，開發區域和布局的建議3條，完善法律法規及政策的建議5條，理順管理體制的建議4條，搭建信息和技術平臺的建議3條，地下空間開發利于兼顧人防的建議3條。

　　按照《建議案》描繪的藍圖，我市地下空間的格局是“一軸、三心、多片”形態。“一軸”即貫穿城區的東西向發展主軸；“三心”即城關核心組團、安寧——七里河核心組團、西固核心組團；“多片”即城關片區、安寧——七里河片區、西固片區、鹽場——九州片區、和平片區、彭家坪片區、沙中片區、河口南片區、定連片區、金來片區、蘭州新區片區。

　　同時，地下空間的開發利用在符合規劃和法規、具備技術條件的前提下，盡可能擴大民用建筑地下空間的容量和使用范圍，例如充分利用地下空間建設商場、體育館、餐廳、電影院、圖書館、博物館、旅館等設施，開發地下綠地、休閑健身娛樂設施，還可將倉儲物流等設施更多的地下化。

　　政協委員杜擂升說，目前我市尚沒有一部針對地下空間利用的地方性法律，我市在將地下空間開發利用納入“十三五”規劃的同時，還應推動立法工作，對地下空間的開發建設、使用權限及途徑，審批管理等進行法律確認。政協委員林建平補充，地下空間的開發投資巨大，我市財政根本無力負擔，應建立科學合理的投融資平臺，吸引民間資本運作。

　　《建議案》中還建議，應當充分利用地下空間的開發利用，建設地下管廊，把已有的和新建的電力、通信、供排水、供氣等管線有序地組合在地下管廊中，避免“拉鏈馬路”。利用地下空間大規模建設地鐵、停車場、人行道和地下換乘系統，是解決目前我市地面交通擁堵的主要出路。《建議案》把“地下城”(即地下城市綜合體)建設作為重點，建議市發改、建設、規劃、交通、人防等部門認真謀劃一批項目，如張掖路及西關地下綜合體、西客站地下綜合體、東方紅廣場地下綜合體、火車站地下綜合體等，利用這四大地下綜合體帶動中心城區改造升級和環境提升。選取圍繞地鐵若干主要地下車站的周邊，陸續有計劃地開發各種自成特色的地下商業街、地下商場和超市、商購中心，兼及各種地下休閑步行街、地下花園、地下圖書館等等，以及供人們在地下健身鍛煉的地下綠地、娛樂和活動中心，大力提升市民的生活質量和品位。