原標題：中國式養老，我們準備好了嗎？

調研組一行在浙江調研養老服務業

　　編者按：

　　7月13日《基本養老保險基金投資管理辦法(征求意見稿)》結束征求意見,到7月21日山東省、廣東省先后宣布千億養老金入市，關于養老金入市的討論一直熱潮不退。養老金入市是一個系統工程，最終要解決的是“老有所養”的問題。中國式養老問題討論持續不斷，到底誰來養？怎么養？全國人大常委會副委員長、民盟中央主席張寶文率調研組就該問題在浙江調研時如是說，“加快發展養老服務業既是事業也是產業，不能將養老服務業簡單地視為老年人福利事業，更不能將養老服務視為國民經濟發展的負擔，而是應當將其視為民生經濟的支柱性產業加以發展，使其成為新的經濟增長點和社會治理現代化的新亮點，成為保障民生、拉動內需、擴大就業、推進轉型的重要動力。”

　　養老服務業發展面臨的問題與挑戰

　　新聞背景：當前，我國的人口老齡化正在向深度發展，從2015年至2035年更將進入急速發展時期，60歲以上老年人口將從現在的2.12億增加到4.16億，年均增長1000萬人左右，老年人口占總人口比將由15.5%提增到28.7%。在此背景下，老有所養不僅是公眾普遍高度關注的基本民生問題，而必然與消費結構、經濟發展、社會生態乃至政治文明等交織在一起，給國家的長遠發展帶來深刻影響。

　　（一）我國養老服務業發展面臨的整體形勢，是需求持續強勁增長和有效供給不足的矛盾日益深刻化。

　　一方面，我國老齡化正加速發展，老年人口基數大、增速快，尤其是高齡化、空巢化、失能化等特征疊加顯現。另一方面，我國對養老服務供給的準備不足，供需脫節的嚴峻局面不易扭轉。我國養老服務業發展滯后帶來不良效應：一是老年人的生存狀況與生活質量受到日益嚴重的影響，同時也給家庭及子女帶來了巨大的經濟和精神壓力。二是在經濟增長下行壓力倍增的背景下，數以億計具有消費能力的老年人群體所需要的服務得不到滿足。三是在勞動力供給總量仍然偏大的情形下，養老服務業發展滯后，無疑會制約就業崗位持續增長和就業質量穩定提升。

　　（二）在需求持續強勁增長和有效供給不足的矛盾刺激下，我國養老服務業在發展中面臨著一系列亟須解決的問題。

1. 養老服務業發展不平衡

　　調研顯示，在養老服務業上城鄉發展不平衡，區域分布不平衡，公辦民辦不平衡，公辦機構“一床難求”，民辦機構則“虛位以待”。結構不平衡，居家養老服務業發展相對滯后，城市社區居家養老設施功能尚不夠完善、服務質量亟待提高；農村居家養老設施尚未實現全覆蓋。不同類型養老床位之間發展也不均衡。居養型機構床位發展相對較好，助養型、護理型床位不足，后者更是嚴重短缺，與失能、失智老人的實際需求差距較大。

2. 總體資金投入不足以支撐養老服務業發展需求

　　中央財政沒有專項資金投入，僅有少量福利彩票公益金和預算內補助資金投入。地方受財力制約，特困人員供養標準較低，政府購買養老服務水平不高，老年人急需的高齡津貼、養老服務補貼、護理補貼等“三大補貼”制度尚未全面建立。金融、保險等新型融資渠道尚處于起步階段。

3. 養老服務業政策支撐體系需進一步完善

　　一是缺乏穩定的投入保障機制。尚未形成規范有序的投入保障機制，公辦養老機構的投入取決于當地主要領導對養老服務業的重視程度，民辦養老機構仍存在融資難、貸款難的先天性限制。

　　二是缺乏優惠政策的落地細則。國家現行稅費、捐贈優惠政策等僅限于非營利性養老機構，營利性養老機構的積極性沒有調動起來。各地政府雖然明確了促進民辦養老產業發展的土地、資金要素保障和投資者權益保障，但各地市各部門尚未制定完整的配套細則。

　　三是缺乏規劃保障。養老服務設施屬于社會公益設施，應該優先納入城市建設規劃。但各地在城市建設規劃中，多數沒有考慮該項設施建設，致使目前在城區選址征地建設養老機構極為困難。

　　四是缺乏科學的定價補償機制。各類養老機構集中反映存在著按機構性質而不按服務質量定價的情況，公辦養老機構未按完全成本制定“福利價”，并對民辦養老機構產生價格上的“比照效應”。

　　五是缺乏有力的醫療保障和保險機制。公立醫療機構不愿將有限的醫療資源投入養老服務，基層醫療機構支持養老服務的激勵機制尚未建立。此外，養老機構意外事故處理法律法規缺乏，僅憑養老機構與老人及其家屬簽訂的服務協議，還無法有效解決養老機構意外事故和規避養老服務業經營風險，養老機構經營風險完全獨自承擔，急需建立相關保障機制。

4. 養老服務業管理體制機制不健全

　　一是行業監管缺位。養老服務業目前主要接受民政部門管理指導，缺乏有力的監管機構和行業自我監管組織；普遍存在著重事前審批，輕事中事后監管。

　　二是評估體系缺失。目前養老服務行業質量標準剛建立，但未推廣落實；對養老機構準入、經營管理、退出機制缺乏操作辦法；對老年人的身體健康狀況第三方評估機制尚未推行。

　　三是老年群體基礎資料缺少。統一的信息服務平臺還未建立，信息資源共享程度較低，戶籍人口和常住人口老年人的底數不清、基礎資料不全、健康狀況不明的情況并存。

5. 養老服務業市場發育不夠充分

　　一是有服務，但未形成產業。社區托老所、老年食堂等大多為福利性的事業發展模式，未形成主體多元化、經營規模化的市場化發展模式，普遍存在著規模小、成本高、服務不規范、人員不穩定等諸多制約因素。

　　二是有產品，但未形成市場。因多種因素制約，老年人的購買力尚未激活，亟須的消費品尚未開發，有老年特性的消費市場尚未真正形成。

　　三是有產業雛形，但未形成產業鏈。目前除養老機構、醫療、保健養生等方面有所發展外，契合老年群體的教育、健身、休閑旅游、文化娛樂、金融服務等產業分布散、規模小、產品檔次低，遠未形成產業體系。

6. 養老服務專業人才和機構缺乏，服務質量堪憂

　　一是缺乏專業服務人才。養老護理員總量不足、素質不高和招聘難、留人難的問題突出，嚴重影響了服務質量。一方面，養老機構中的醫生、護士、營養師、康復師、心理咨詢師、社會工作師等專業人才缺乏。另一方面，現有的養老護理員年齡偏大、流動性強，多數缺少專業化培訓和護理技能，護理水平不高，招工難、用工難問題較為突出，還缺乏有效的人才培養、使用和激勵機制。

　　二是專業化服務社會組織缺乏。公益性社會組織發展遲滯，政府購買養老服務往往難以找到相應的社會組織，多數養老機構管理粗放，服務質量不高，入院老人及家屬與養老機構的矛盾呈上升之勢。

　　養老服務業發展的政策建議

　　重要觀點：對于已經進入老年型社會并快速走向深度老齡化的我國而言，大力發展養老服務業，不僅是保障與改善民生的重要著力點，也是轉方式調結構的重要方向和具有遠大發展前景的國民經濟新增長點，它同時還會創造數以千萬計的就業崗位，必須高度重視，大力發展。加快發展養老服務業既是事業也是產業，不能將養老服務業簡單地視為老年人福利事業，更不能將養老服務視為國民經濟發展的負擔，而是應當將其視為民生經濟的支柱性產業加以發展，使其成為新的經濟增長點和社會治理現代化的新亮點，成為保障民生、拉動內需、擴大就業、推進轉型的重要動力。

　　（一）轉變養老服務發展觀念，構建科學合理的養老服務體系。

　　科學設計養老服務體系框架，根據老年人的服務需求不同，分層次地構建養老服務體系。對于孤寡老人、困難老人，政府應當有保底措施，可以通過建設公辦養老院，也可以通過購買服務來實現對他們的照顧。對于一般老年人，政府需要完善具有普惠意義的養老機制，真正立足社區，普遍建立綜合型的老年服務設施，滿足居家養老者的多元需求。對于高收入老年人，應通過市場化方式滿足其高端需求，可以在有條件的地區建設養老產業園區，重點拓展休閑養生、健康服務、老年旅游、老年教育等產業，培育產業集群。

　　（二）將養老服務業列為國家“十三五”規劃的重點發展領域，并制定專項規劃。

　　將養老服務業作為國家戰略性新興產業來培育并納入國家“十三五”規劃，同時編制專門的養老服務產業發展規劃，以便對全國養老服務業的長足發展進行科學、合理的布局。

　　在國家“十三五”規劃中明確相應的考核指標，并作為考核各級政府的指標，必定能夠加快促進養老服務業的健康發展。

　　（三）進一步加大養老服務業資金投入力度。

　　加大對養老服務業的公共投入。包括老年津貼、養老金正常增長、護理保險制度等，以增強老年人現實購買力。

　　中央財政設立專項資金，形成支持養老服務業發展的長效機制；擴大政府購買養老服務的規模，完善政府購買服務的體制機制；建立養老服務業發展引導基金，對符合條件的養老機構予以建設補貼和運營補貼，對通過銀行貸款興辦養老機構的給予貸款貼息；探索發行政府養老專項國債，補充養老服務業發展的資金缺口。

　　（四）構建綜合型養老服務業政策支持體系。

　　養老服務業覆蓋眾多人口、涉及眾多產業，要取得大的發展，需要打出一套“組合拳”，提供長期穩定的政策支持。

　　一是積極探索建立穩定多元的投入鼓勵、引導機制。在加大財政投入的同時，深化社會資本進入養老服務領域改革。

　　二是制定出臺相關優惠扶持政策并落實到位。盡快制定出臺優惠扶持力度較大、操作性較強的優惠扶持政策，通過政府補貼或購買服務、財政貼息貸款、稅收減免等方式刺激養老產業發展。

　　三是全力推動養老用地規劃落實。將養老機構和新建社區養老服務用房的用地指標像教育用地一樣列為公益用地，統一納入城鄉發展規劃和土地利用規劃；鼓勵利用空置廠房、倉儲用房、醫院、辦公樓等存量房產和土地興辦養老機構。

　　四是建立科學合理的價格形成機制。推行養老機構服務質量資質評估與價格核定掛鉤辦法，按照服務項目、質量、成本、績效、第三方評估意見，由養老機構根據市場需求核定價格，并報價格主管部門備案。

　　五是建立支持養老服務業發展的保險制度。支持建立養老機構責任保險和老年人意外傷害保險制度，提升養老機構應對經營風險的能力，促進養老機構健康發展。建立長期護理保險制度并將其納入社會保險體系，與醫療保險等制度有機結合。

　　（五）深化管理體制改革，推進配套體系建設。

　　一是統籌協調政府部門養老服務的管理職能，加大行業監督檢查和考核力度。

　　二是建立完善綜合性養老服務質量評價指標。抓緊實施機構養老服務標準，抓緊制定城鄉社區照料中心等級評定辦法，由主管部門及時進行資質評估；委托獨立的第三方專門機構，對老年人進行健康狀況評估，作為能否進養老機構以及進入后因健康糾紛進行仲裁的重要依據，做到規范“正門”，堵住“后門”，杜絕“邪門”。

　　三是建立健全老年群體信息資料系統。建立健全老年人管理數據庫、居民健康檔案數據庫，依托社區摸清老年人健康和身體狀況底數。在此基礎上，鼓勵發展“互聯網+養老”的智慧養老新業態。

　　（六）激發社會力量，推進養老服務業市場化發展。

　　一是大力強化居家養老服務平臺建設。按照老年人口集聚程度不同，加快建設覆蓋城鄉的居家養老服務照料中心。

　　二是在養老模式上推動醫養資源深度融合。首先，從政府管理權限上，民政部門和衛生部門要率先解放思想，加強協調，大膽創新。一方面，鼓勵更多醫療衛生、護理康復、社會工作等專業機構進入養老服務領域。打通醫療機構老年病床、養老機構床位和居家養老之間的銜接通道。另一方面，鼓勵養老機構設立和完善醫務室，簡化相關的審批手續，適當放寬許可條件。

　　三是推行政府職能轉移項目和購買服務清單公布制。加大政府購買服務力度，盡快制定并公布政府職能轉移項目、向社會組織購買服務的清單和時間表，快速動態地向社會傳遞需求信息。

　　四是積極培育養老服務業的新興業態。制定養老產業規劃，分層分類進行引導，在有條件的地方謀劃成立養老服務產業園區；加快開發老年健康服務產品和老年用品用具等。

　　（七）加快養老專業人才培養和機構培育，著力提升服務質量。

　　一是加快專業人才培訓步伐。加大對養老服務人才學歷教育的政策支持力度，在專業建設、師資培訓、招生就業等方面制定并落實相應的優惠政策。

　　二是探索實踐互補型社會互助體系。鼓勵建立專業性老年服務志愿者隊伍，開展經常性培訓，提升志愿者隊伍的專業化服務水準；建立激勵機制，對志愿者、銀齡互助等助老行為，積極探索“時間儲蓄銀行”、優先入住優質養老機構等方式，動員更多社會力量加入養老服務行列。

　　調研組成員名單

　　張寶文全國人大常委會副委員長、民盟中央主席

　　林智敏中共中央統戰部副部長、全國政協副秘書長

　　徐輝全國政協常委、副秘書長、民盟中央副主席

　　鄭功成民盟中央社會委員會主任、中國社會保障學會會長

　　何文炯浙江大學社會科學研究院副院長

　　丁建定華中科技大學社會學系主任

　　陳雙湖北大學綠色人居發展中心主任