即將于2016年3月5日召開的十二屆全國人大四次會議，將審議《中華人民共和國慈善法(草案)》（下簡稱慈善法）。

繼慈善法“開門立法”之后，將其提交全國人代會審議，與《立法法》等基礎性法律同等對待，是立法機關的又一個重要舉措。業內人士普遍認為，立法機關有意將慈善法的立法過程，打造為公開立法、民主立法的典型樣本，供后來立法參考。

為何選擇慈善法？進入人代會立法程序的法律，和其他法律相比，需要通過哪些特殊的“關卡”？近日，全國人大常委會法工委相關負責人對此做出了解釋。

為什么“上大會”的是慈善法草案？

實際上，盡管大部分現行法律都是由全國人大的常設機關——常委會負責制定的，但真正的最高立法機關是全國人民代表大會。

根據立法法的規定，全國人民代表大會制定和修改“刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”，其常委會則制定和修改除此以外的其他法律。

盡管沒有更詳細的闡釋，但目前立法機關的通識是，涉及最高立法機關本身權力組織和結構的法律，如全國人大組織法，還有涉及多數人切身利益的基本法，如物權法，應當由代表大會制定。但對這些基本法律的補充修改，也可以通過常委會進行，例如去年剛剛通過的刑法修正案九。

“對哪些法律必須上代表大會審議，哪些法律可以由常委會制定，法律沒有做嚴格界定。”全國人大常委會法工委原副主任闞珂解釋說，“一個考慮是代表大會每年只召開一次，如果對立法權限制過多，有的立法可能就要等一年，從現實需求來說就可能導致問題。”

那么，慈善法草案是怎么被選中的呢？

“一個考慮是要貫徹黨的三中和四中全會精神，其中提出發揮全國人大代表的立法主體作用；第二是‘上會’能夠廣泛發揮民智，凝聚共識，”闞珂說，“這回的慈善法正好是一部老百姓比較關心的法律，通過讓更多人了解、參加立法過程，讓代表能夠聽到方方面面意見，把意見帶上來審議，以真正發揚民主，有利于制定質量高的法律，也便于貫徹實施。”

他還表示，慈善法草案中的具體規范，與合同法、企業所得稅法等很多法有聯系，甚至有一定補充，而其中某些法律正是全國人民代表大會所制定的，從效力規范上來說，同一層級的立法進行修改也更為協調。

“上大會”的法有什么特殊待遇？

去年搶先一步“上大會”的立法法，作為“管法的法”對其后來者要遵循的規矩作出了規定。今年的慈善法草案，正是在去年的實踐經驗基礎上，遵循新的要求，秉持“開門立法”的精神，一步步走到了大會前。

根據法律規定，由大會制定的法律，必須在大會召開一個月前將草案發給代表，以便提前了解，收集意見。

2016年1月11日，是慈善法草案二審稿修改稿全文上網，向社會公眾征求意見的日子。闞珂告訴記者，自去年12月底全國人大常委會常委會通過議案，決定將慈善法草案提交大會審議以來，法工委就陷入了馬不停蹄的忙碌之中。內部要求，在二審稿修改稿上網的同一天，發給近3000名全國人大代表的紙版函件必須全部寄出，為了達到這個要求，法工委不得不加派人手裝袋，一直加班到晚上才全部完成。

當天，中國人大網還開放了面向代表的服務專區，代表憑密碼登錄進入后，可以看到包含全國人大法律委員會修改意見和說明的慈善法草案，換言之，等不及紙版的可以先睹電子版為快。

同一時期，法工委邀請了全國31個省、直轄市、自治區人大的法制委或其常委會法制工作機構的代表到北京，召開了專門的草案解讀會議，中央軍委政治工作部和全國臺聯的代表也出席。會上不僅解讀了草案，還對如何組織、聽取代表意見、如何收集反饋進行了說明。

就慈善法本身而言，這樣的過程并不令人意外。作為“開門立法”的表率，慈善法草案的立法過程一直保持著與學術機構、各行政機關、各地政府、社會組織的密切互動，僅在2014年就收集了7個民間草案樣稿，召開多方參與的數十次立法研討會，在兩次審議期間也搜集了數千條社會意見。

但作為立法法大修以來的第一次大型“演練”，慈善法草案的初次上大會仍具有不可替代的意義。

闞珂說，雖臨近大會召開，各界意見仍在不斷反饋回來，其間涉及不少關鍵問題，法工委也仍在逐條研究修改。

直到它在大會上公開亮相前為止，沒有人能準確預言或一錘定音，最后的慈善法會是什么樣的面貌，這，或許就是民主立法真正的魅力所在。