一場“大眾創(chuàng)業(yè)、萬從創(chuàng)新”的浪潮正在中國興起。這無疑對推動和保證我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康發(fā)展具有極為重要的時代意義。

應(yīng)松年

創(chuàng)新的內(nèi)涵極為豐富，包括思想觀念、發(fā)展模式、機(jī)制體制、科學(xué)技術(shù)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)，以及城、鄉(xiāng)管理，企業(yè)治理等眾多內(nèi)容。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代，內(nèi)容更加豐富復(fù)雜。

創(chuàng)新需要良好的內(nèi)生動力和外部環(huán)境，在中國現(xiàn)實環(huán)境下，這一切顯然都與政府的鼓勵、支持和引導(dǎo)分不開，因此，法治政府建設(shè)的最重要的內(nèi)涵和目標(biāo)之一，就是促進(jìn)和保障大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新在我國市場經(jīng)濟(jì)條件下的形成和發(fā)展，以發(fā)揮創(chuàng)新在我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的重要作用?？梢哉f，我國在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新方面能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政府負(fù)有很大的責(zé)任，承擔(dān)著極重的任務(wù)。

弘揚創(chuàng)新觀念 建立自主創(chuàng)新文化

政府目前要做的最重要的事情之一，是要在全社會弘揚創(chuàng)新觀念，建立自主創(chuàng)新文化。中華民族要實現(xiàn)偉大復(fù)興，首先要實現(xiàn)創(chuàng)新文化的復(fù)興，逐步使我國長期以來在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的“資源依賴型”向“創(chuàng)新驅(qū)動型”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，同時，還要摒除單純追求名利、官本位的功利思想，努力營造一種推陳出新、勇于探索、務(wù)實求真的社會氛圍，為企業(yè)和個人提供能夠?qū)崿F(xiàn)自我價值的有利環(huán)境。

創(chuàng)新，本身或許應(yīng)該是一個不斷試錯的過程，失敗是成功之母，要提倡探索精神，建立容錯糾錯的機(jī)制，鼓勵從失敗中總結(jié)經(jīng)驗、勇于再戰(zhàn)。

自我革新，破除一切束縛創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的舊體制、舊制度

在推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新中，政府自身的改革是必然涉及的話題。要創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，就必須破除一切束縛創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的舊體制、舊制度，激發(fā)人民的創(chuàng)造潛力，這應(yīng)該是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容和衡量的重要標(biāo)準(zhǔn)。

從法治的要求說，政府權(quán)力來源于法律的授予，職權(quán)法定?！胺o授權(quán)不可為。”從法律體系上劃分，授予職權(quán)的法，首先是組織法，在中央，包括國務(wù)院組織法和各部委組織簡則，地方則是各級政府組織法，還應(yīng)該有中央和地方關(guān)系法。組織法對職權(quán)的規(guī)定一般比較原則，都是規(guī)定幾個方面，然后再通過單行的法律法規(guī)作出具體規(guī)定。

首先應(yīng)該考慮的是法律應(yīng)該授予政府哪些權(quán)力？市場經(jīng)濟(jì)條件下，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這就必須處理好政府與市場、企業(yè)以及社會的關(guān)系，要確保政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中能創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，維護(hù)社會公平正義的基本方向。在這方面，我國的組織法還不夠完善，正在進(jìn)行的“簡政放權(quán)”的改革，內(nèi)容之一就是按照經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求，厘清哪些權(quán)力應(yīng)該還給市場、社會，以及社會組織和公民。中央與地方，地方各級政府的權(quán)力應(yīng)該如何劃分等等。在實踐的基礎(chǔ)上，最后都要通過法律規(guī)范確定，這對實現(xiàn)社會創(chuàng)新是十分重要的。

目前正在制定的權(quán)力清單制度，是將各級政府和不同部門正在行使的權(quán)力，經(jīng)梳理后全面登記公布，讓政府自己，也讓企業(yè)、社會和公民知道該政府在行使和可以行使哪些權(quán)力，以達(dá)到政務(wù)公開。這里還有兩件事要做，一是權(quán)力清單中的權(quán)力來源的合法性問題，應(yīng)按照立法法的有關(guān)規(guī)定審查；二是高層應(yīng)該對這些權(quán)力的授予是否適當(dāng)、合理進(jìn)行研究，即這些權(quán)力的來源雖然合法，但根據(jù)改革的要求，這些權(quán)力是否仍應(yīng)保留？這就要對政府職能作統(tǒng)一考慮，最后形成組織法的體系。把鼓勵、支持和引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新納入組織法，成為政府必須履行的職責(zé)。

還有一個是關(guān)于審批制度改革，我國已在2003年制定了世界上獨一無二的行政許可法，目的就是要對我國在特殊歷史條件下形成的許可制度進(jìn)行改革。行政許可法明確規(guī)定，凡屬公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介組織能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，都可以不設(shè)行政許可。這也就是簡政放權(quán)中的“放權(quán)”。法律還規(guī)定了哪些法規(guī)范可以設(shè)定許可，哪些不能，明確規(guī)定了部門規(guī)章不得設(shè)定許可，地方規(guī)章只能設(shè)定臨時性許可，其他規(guī)范性文件一律不得設(shè)定許可。由于此前的行政許可大部分都為規(guī)章設(shè)定，這就產(chǎn)生了對規(guī)章已經(jīng)設(shè)定的許可進(jìn)行清理，去除那些不該設(shè)定許可的事項。其中就有對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新起束縛或阻礙作用的。這一清理工作已取得巨大成就，但至今尚未最后完成，而且還有一些采取改頭換面的辦法重新設(shè)為許可，甚至違法自設(shè)許可的現(xiàn)象。行政許可法還對申請許可的程序，從精簡和便民的方面作了規(guī)定，各地還成立了行政大廳，取得明顯效果，但行政機(jī)關(guān)自設(shè)的前置程序仍隨時可見，嚴(yán)格監(jiān)督和實施行政許可法的任務(wù)仍十分艱巨，而這在破除對于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的束縛來說，正是一個重要方面。如：要加大力度，放寬市場準(zhǔn)入，使注冊和經(jīng)營便利化，簡約創(chuàng)新產(chǎn)品審批等等。

改革產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)自主創(chuàng)新。產(chǎn)權(quán)制度問題涉及創(chuàng)新者和創(chuàng)新成果之間的利益關(guān)系，對創(chuàng)新主體能否提供持久的激勵。這就需要建立科技成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的市場化轉(zhuǎn)化機(jī)制。要加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)立法，使創(chuàng)新成果的保護(hù)有法可依、依法保護(hù)。

國家對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的支持，很重要的方面體現(xiàn)于財稅政策，要繼續(xù)加大面向中小企業(yè)的稅費減免力度，發(fā)揮稅收政策在促進(jìn)自主創(chuàng)新、資源市場、環(huán)境保護(hù)方面的“指揮”作用。國家已經(jīng)設(shè)立了400億元的新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，啟動了國家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金，還有中小企業(yè)專項基金等。根據(jù)情況，還可設(shè)立面向高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)、科技人員創(chuàng)業(yè)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等相關(guān)基金。此外，還要完善社會投資融資機(jī)制、發(fā)展科技中介服務(wù)業(yè)等，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供更好更多的服務(wù)。在加強(qiáng)財稅支持力度的同時，必須強(qiáng)化各項制度的落實監(jiān)管，做到嚴(yán)格遵循法定程序，做到依法辦事。

營造法治的市場環(huán)境

法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一是營造法治的市場環(huán)境，其中極為重要的是加強(qiáng)社會誠信體系建設(shè)，要建立嚴(yán)格的失信懲戒法律體系，使失信者無利可圖、寸步難行，使誠信者受人尊重，一路暢通。這對創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者至關(guān)重要。要建立社會的誠信，行政機(jī)關(guān)自身必須嚴(yán)格堅守誠信，做好榜樣。

同時，政府應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行反壟斷法，大力反對行政壟斷、行業(yè)壟斷、技術(shù)壟斷，為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新建設(shè)公平、公正、開放的市場環(huán)境。

在行政系統(tǒng)內(nèi)建立解決爭議的機(jī)制，是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一，這對保護(hù)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新者的合法權(quán)益也十分重要。此類糾紛解決機(jī)制包括解決行政爭議的行政復(fù)議，解決與行政有關(guān)的民事糾紛的裁決、仲裁等，這些制度都需要進(jìn)一步完善。

（作者系中國法學(xué)會學(xué)術(shù)委員會委員、行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長，中國政法大學(xué)終身教授。本文節(jié)選自在中國法治論壇上的發(fā)言）