城市規劃是一個城市發展的藍圖,它在某種程度上決定著城市的未來面貌,與生活在城市中的你我息息相關。

改革開放30多年來,我國經歷了歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程,城市建設取得了舉世矚目的成就,而城市規模擴張造成的問題與矛盾也日益顯著。為此,時隔37年重啟的中央城市工作會議出臺了《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》,其中提出把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規劃全過程,增強規劃的前瞻性、嚴肅性和連續性,實現“一張藍圖干到底”。

這是我國城市規劃工作理念和方法上的一次巨大變革,重新定位城市規劃工作,成為擺在每個城市管理者面前的必答題。

19日,以“加強城市規劃工作”為主題的第50次雙周協商座談會在全國政協禮堂召開。為了給這次雙周協商座談會做準備,今年4月,全國政協副主席盧展工率全國政協提案委員會“加強城市規劃工作”專題調研組先后在廣東、海南、北京調研,走訪多個城市,實地考察了地下綜合管廊、港口碼頭、市民文化休閑場所、城市副中心等各類城市規劃項目,并召開多場座談會與當地相關部門進行了深入的互動交流。一路走來,委員們看到了這些城市在轉變發展理念、實現“一張藍圖干到底”方面作出的探索,也看到了他們的難題和困惑。

規劃的前瞻性、嚴肅性和連續性都離不開法治的保障,城市規劃工作首先要依法辦事,這是委員們共同的觀點。在調研中,大家還圍繞如何解決“規劃打架"、規范相關審批程序、突出“以人為本”等等問題展開了探討,提出了諸多具有可操作性的建議。

用“多規協調”避免“規劃打架”

習近平總書記曾指出,“考察一個城市首先看規劃,規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱”。

浪費和折騰,是眾多城市在規劃工作中的通病,由于“縱向”的部門垂直管理和“橫向”多規并行,造成規劃之間互相滲透、內容交叉、管制重疊、標準不一,簡而言之,就是“規劃打架”。

避免“打架”,就要“多規協調”,只有一份凝聚了黨政部門和廣大百姓廣泛共識的城市規劃,才能在實際操作中簡化審批流程,防止由于“規劃打架”使行政協調成本居高不下、規劃落實難等問題,確保“一張藍圖干到底”。

在調研組走訪的第一站廣東省,從2013年起已率先引入了“多規合一”理念。此前,廣東通過省內幾個城市的試點,逐步掃除了經濟社會發展規劃、國土規劃和城市規劃“三規合一”的一些體制障礙,廣東也成為全國第一個在省域層面制訂“三規合一”技術指南的省份。

然而,在向調研組介紹情況時,廣東省相關部門負責人表示,現行的多頭規劃體制使得各部門在編制規劃的時候自成體系,城市間各自為政的現象仍然存在,直接影響規劃實施成效。

海南省也面臨相同的困惑。調研組了解到,去年6月,中央批準海南成為全國唯一省域“多規合一”改革試點后,海南系統梳理、整合了省域主體功能區規劃、土地利用總體規劃等六類空間性規劃,在此基礎上編制完成了《海南省總體規劃》,在“多規協調”上邁出了一大步,但囿于各部門職能、權責不同,缺乏有效的協同機制,規劃條塊之間的“碰撞”依然在所難免,亟待在更高層面上的規劃統籌。

在鐘攸平委員看來,經濟社會發展規劃、國土規劃和城市規劃是實現“多規協調”的核心,他認為首先要符合統一的地理坐標,地方規劃必須符合國家的總體規劃,同時,規劃也有著主從的關系,如城鄉規劃應符合土地規劃的要求,“這些關系都要理順”。鐘攸平建議國家從法律法規的高度來明確必須遵循的基本原則,依法進行規劃。

“多規協調”首先要做到國家層面的國土規劃和城市規劃“兩規合一”,這是不少委員的一致看法。在雙周協商座談會上,代表調研組發言的賴明委員建議調整有關法律,如土地法、規劃法中關于土規、城規的編制程序等的規定,明確多規協調審批程序,條件成熟時逐步將市縣空間規劃權限統一到一個部門,并建立全國統一的土地分類和建設用地標準。此外,賴明還建議完善城市規劃的民主協商機制,提升政府治理能力。

吳超委員也認為應加強頂層統籌,會上,他建議國家設立跨部門的區域規劃統籌協調機構,進一步理順國家各相關部委的空間規劃管理事權,明確每個規劃在規劃體系中各自的職能定位,確定不同區域規劃各層次約束和引導的內容重點。同時,還應推進聯動監督,促進區域規劃有計劃、按進度有效落實。

除了“規劃打架”,規劃缺乏嚴肅性、前瞻性和強制性也是委員們詬病較多的問題。一任政府一版規劃,不同行政部門用行政權力介入規劃甚至“肢解”規劃,是較為普遍存在的現象,為此,中國城市規劃設計研究院院長李曉江提出,推進多規協調首先要立足于實現政府規劃行政的一致性和延續性,沒有一致性和連續性就不可能有科學性和嚴肅性,不能政出多門,同時還應注重規劃編制與審批的時效性。

緩解“城市病”要“以人為本”

“人們為了生活來到城市”,這是古希臘哲學家亞里士多德的名言。過去,在城鎮化率較低的年代,我們的城市規劃關心的重點是“物”:樓房越高越好,道路越寬越好。但現在,人們發現,城市硬件的提升并不一定帶來人們生活質量的提升。樓房越來越高,空氣卻越來越污濁,道路越來越寬,出行卻越來越難,“城市病”正在成為讓很多城市頭疼的問題。

城市病的病根子正出在城市規劃這張“藍圖”上,實踐證明,“‘攤大餅式’、‘造城式’的老思路,已經給城市發展敲醒了警鐘。”在此次調研中,陽安江委員反復提及這句話。作為北京市政協原主席,長期生活在北京的他對“城市病”有切身體會。他說,“規劃首先要‘瘦身’”。

現在,為了緩解“城市病”,以北京為代表的一些大城市正在規劃上尋求突破。

4月15日,調研組來到北京市通州區,登上位于大運河與通惠河交匯處的大光樓,映入眼簾的是一個初具雛形的現代化城市副中心。“我們現在站的地方屬于商務服務區,往東是行政辦公區,往南是文化旅游區……”在大光樓下的通州新城規劃展示圖前,通州區相關部門負責人向調研組介紹了通州新城規劃。在通州建設北京城市副中心戰略是當前北京城市規劃中的重要一環,也是跳出“攤大餅”這種單中心發展模式的重要舉措。

實現“一張藍圖干到底”,藍圖首先要繪好,在調研組看來,以創造良好人居環境為目標的北京的城市規劃理應成為全國城市規劃的標桿。對此,許進委員認為,人口規模應成為規劃的剛性約束指標。另外,實現產能融合、城市組團式發展是必然趨勢,當前北京提出建設京東、武廊、京南、京保4個跨界城市組團,許進認為這是很好的思路。

全國政協提案委員會主任孫淦認為,在城市規劃中要充分體現“以人為本”,就必須將其貫徹到總體規劃和配套規劃的方方面面,這也是參與調研的一些委員共同的看法。

近兩年,為疏解非首都核心功能,位于北京城區的大型批發市場紛紛外遷,但作為北京市最大的“菜籃子”和“果盤子”,位于北京豐臺區的新發地農產品批發市場留在了原地。在此次調研中,調研組赴新發地實地考察,看到了它在承擔民生保障中的巨大作用。“城市規劃要‘以人為本’,就要重點考慮老百姓的生活保障。”任海泉委員說,“無論城市規劃搞得多么現代化,便民利民的農貿市場也不可或缺。”

城市規劃建設要創造良好的人居環境,這不僅包括便民利民的生活環境,也包括良好的生態、文化環境。但在單霽翔委員看來,“許多城市規劃正在變成城市魅力的敵人”,會上,他呼吁城市規劃建設要走出“千城一面”的尷尬,合理配制公共資源,保護人文與自然環境,尤其要重視城市文化遺產。