根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》），到2017年底，各級黨政機關都要建立法律顧問和公職律師制度體系。

建立政府法律顧問制度和公職律師制度，意義何在？筆者認為，主要體現在三個方面：

一是確保依法行政、打造法治政府的需要。十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,強調法治是治國理政的基本方式。無論是政府職能的轉變抑或是社會管理方式的創新，都要求各級政府能夠更加自覺地運用法治思維和法治方式來行使權力，履職盡責。通過政府法律顧問和公職律師，有利于各級政府部門依法行政、依法決策，不斷規范政府行政行為，減少行政決策失誤，降低行政成本，提高行政效率，強化行政權威，最終打造出現代意義上的法治政府。

二是完善治理體系和治理能力現代化的需要。治理體系和治理能力現代化離不開依法辦事，法治是構建和完善治理體系和治理能力現代化的重要動能和關鍵杠桿。推行政府法律顧問制度和公職律師制度，有利于增強各級行政機關領導干部及工作人員的法治觀念，提高其法律素養，提高其依法行政的水平和能力，從而有利于將各項法律法規和規范性文件落實到具體的行政活動之中。

三是完善行政程序、提高行政質量的需要。由于政府法律顧問和公職律師具有法律專業等方面的知識優勢，同時又較為熟悉行政機關的實際情況，因此通過法律顧問制度和公職律師制度，有利于確保行政決策中落實民主集中制原則，體現行政程序的民主化要求和特征，確保行政程序的公開、公平、公正，同時提高行政決策的效率，有利于集中民智、凝聚民力、體現民意、贏得民心，這對于依法科學民主決策機制的建立健全以及推動政府決策的規范化、制度化和程序化建設具有不可或缺的重要意義。

政府法律顧問制度和公職律師制度的實現路徑，筆者認為，也有三項：

首先，要完善政府法律顧問和公職律師制度的規范體系。政府法律顧問制度和公職律師制度是一個新型制度，在目前的《律師法》、《公務員法》等法律中，對此均無明確規定。近年來有一些地方已開始著手對政府法律顧問和公職律師制度進行實踐探索，有些地方已經通過了相應的規范性文件，對政府法律顧問和公職律師進行了確認和調整。這些規定，需要在全國范圍內趨于統一化、規范化，需要在國家層面完善政府法律顧問和公職律師制度的法律法規體系，使政府法律顧問和公職律師制度獲得可持續的法律保障。目前迫切需要的是修改《律師法》和《公務員法》，在《律師法》中明確政府法律顧問和公職律師制度，在《公務員法》中明確公職律師的公務員屬性，并明確其級別和崗位，將其作為單獨序列加以調整。

其次，明確政府法律顧問和公職律師的管理體制和管理模式。《意見》根據實踐探索和試點經驗，對政府法律顧問和公職律師采取了多元化管理模式。將來作為發展方向，政府法律顧問和公職律師的管理體制應向外部性和集中性方向轉變，由司法行政機關主要負責對公職律師的管理，這樣有助于強化公職律師的地位獨立性和履職的相對超脫性，更能發揮該項制度的效用和作用。此外，為強化公職律師的相對獨立性以及專業發展性，還應考慮在司法行政機關設立專門的“公職律師管理處”，負責對公職律師進行業務管理、紀律考核以及業務培訓等，同時在律師自我管理組織上應當參考大陸法系國家的普遍做法，成立專門的公職律師協會，與社會律師協會并行。

最后，需要強化政府法律顧問的職能保障機制。政府法律顧問必須有足夠的權限，方能保障其履行相關職責，包括知情權、參與權、詢問權、合法性審查權、提請糾正權、改進工作建議權、監督權、督促整改權以及獲得救濟權、職務保障權等。尤其要強調兩點：一是發表意見權，應明確其具有一定的效力，對其意見不能輕易否定。二是職務保障權，未經法定程序不得對其轉崗、罷免其職務、降低其待遇，要成立一個法律顧問懲戒委員會，對違規違紀的法律顧問進行懲戒。

（作者系全國政協委員、中國人民大學法學院教授）