多年以來，中央和地方的財政事權和支出責任劃分既不明晰，也不合理。一般認為，1994年分稅制改革，造成了公共財政大部分“上傳”到中央，地方留存較少，導致地方錢少但是事多。此外，地方每年的政績考核又非常嚴苛，除了GDP增長指標，國家財政層層下放的任務也非常繁重。

中央財政收去七成，地方政府留下三成，但是地方政府卻又承擔了七成的事權。

財政和事權倒掛，產生諸多異化現象：一是為了爭取更多的中央財政轉移，各地專門設立了駐京辦事處，以便“跑部錢進”；二是為了完成中央下達的各項考核任務，地方政府不得不采取竭澤而漁的發展模式，譬如“賣地財政”；三是支出責任不明確，導致一些重大公共和民生工程投入不多，并滋生一批政績工程。中央財政轉移支付沒有到位，地方政府沒有將錢用到該用的地方。公共財政的公共性、公開性和公平性沒有充分體現出來，反而在轉移中造成了浪費。

更重要的是，由于地方政府“錢少活多”，各地為了增加財源，除了寅吃卯糧，還導致亂收費現象叢生。

因而，財稅體制改革，明晰央地財政事權和支出責任是關鍵。簡言之，中央和地方財政分成不僅要明確，而且要公開透明，支出責任也要明晰下來。誰出錢，誰做事要搞清楚。

中央和地方，是整體和局部的關系，地方要講大局，中央也要體恤地方。在法治和市場經濟環境下，央地也存在著相應的利益博弈，財政事權和支出責任分清楚、搞明白、做公平，中央財政和地方財政就能各盡其用，事權劃分也就順暢無阻。社會民生建設也不會出現厚此薄彼。

從《指導意見》看，改革后的事權包括三大部分：

一是中央事權，涵蓋國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務類。這些事權相應的財政支出責任，自然是由國家財政來承擔。

二是地方事權，包括社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務。

三是央地共享事權：教育、科研、公共文化、養老保險、醫療衛生、醫保、就業、糧食安全、跨省(區、市)重大基礎設施建設和環保與治理等體現中央戰略意圖、跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢的基本公共服務。

明晰了事權，財權如何分配？中央事權容易解決，因為國家財政“不差錢”。但是如何在中央事權中做好財政支出，依然是一項技術活——既不能搞平均主義的“撒胡椒面”，又不能厚此薄彼。

地方事權的支出責任在財稅體制改革前和改革中很難用地方財權來解決，還是需要中央財政來轉移支付。如何轉移支付，面對來自地方的公關和博弈，中央財政面臨著“一碗水如何端平”的難題。

央地共享事權，中央和地方出錢比例如何設計？也是問題一樁。

在傳統財稅體制下，區域經濟發展不平衡已成定勢。新的財政事權和支出責任，如何更好地傾向中西部欠發達地區，也是對財稅體制改革的考驗。

央地財政事權和支出責任要明晰，但解決央地財政事權倒掛不是簡單的加減法，而系統性的改革工程。改革之要，除了給予地方更多財權，也要其承擔和財權相應的事權。此外，地方政府不合規的財源凝聚方式也要摒棄。中央財政，除了承擔相應的獨立事權和共同事權外，還應發揮財權調節器的作用，對于中西部地區和國家重點工程予以專項資金支持。

(張敬偉 作者為中國人民大學重陽金融研究院客座研究員)