在全面從嚴治黨的大背景下，北京市、山西省、浙江省已被列為國家監察體制改革的試點地區，3省市將設立各級監察委員會，監察委員會由省(市)人民代表大會產生，作為行使國家監察職能的專責機關。

昨日，中央辦公廳印發《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》(以下簡稱《方案》)，確定了上述監察體制改革思路。方案提出，三省市的監察體制改革，“從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經驗。”

方案明確，黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公。中央成立深化監察體制改革試點工作領導小組，對試點工作進行指導、協調和服務；試點地區黨組織對試點工作負總責，也要成立深化監察體制改革試點工作小組，由省(市)委書記擔任組長。

《方案》強調，國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量，擴大監察范圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系，履行反腐敗職責。   

■ 焦點

“人大產生”強化監察職能獨立性

此番方案明確提出設監察委員會，監察委員會由省(市)人民代表大會產生，中國紀檢監察學院原副院長李永忠接受新京報采訪表示，此舉有利于強化監察職能的獨立性，破解“一把手監督”以及“上級監督太遠、同級監督太軟、下級監督太難”等難題。

前不久播出的反腐專題片《永遠在路上》中，中石油原高管王道富“出境”時自述，“我之所以能夠有今天，之所以能夠到這個地方來，也就是既是作害者，也是受害者。所謂作害者，就是說我參與到這件事情當中了。所謂受害者，因為蔣潔敏總經理安排了這件事情，他的想法和要求當和制度發生矛盾的時候，怎么樣去防止和監督領導，成為很重大的一個問題”。

李永忠表示，王道富的自述和十八大以來的反腐案例都呈現出，監督“關鍵少數”也就是監督“一把手”的難題，個別上下級之間形成了所謂的“利益共同體”。如何破除難題？強化監察職能的獨立性就是鑰匙之一。

他認為，我國監察機關自成立以來一直在政府序列中，是政府的職能部門。按照現行《行政監察法》的規定，縣級以上地方各級政府監察機關負責本行政區域內的監察工作，對本級政府和上一級監察機關負責并報告工作，監察業務以上級監察機關領導為主。而且，一些地區監察機關的人事、財物等都由地方政府控制。這一制度設計，導致監察機關缺乏獨立性，容易陷入“同體監督”困境。

他強調，依據《方案》的規定，監察委員會由人大產生，就意味著監察委員會對人大負責、向人大匯報工作，破解了“同體監督”難題。

據其介紹，對于如何強化監察職能，業內此前有觀點認為，是不是可以形成“一府兩院一委”的模式，使監察機關與其他的國家機關平行，“我認為，之前對于監察體制的表述都是‘行政監察’，是不是可以改成‘監察行政’，也就是讓‘行政’與‘監察’剝離，讓監察權獨立于行政權之外？”

■ 解讀

1 監察“全覆蓋”覆蓋哪些人？

《方案》強調：擴大監察范圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋。

李永忠對新京報記者說，這一安排是三省市試點改革的亮點之一。他認為，由于監察機關是人民政府行使監察職能的機關，因此監察對象范圍過窄，監察對象只能是“國家行政機關及其公務員，國家行政機關任命的其他人員”。“這就導致人大、政協、法院、檢察院等等，都被排除在外”。

中國政法大學副校長馬懷德也提出，雖然《憲法》中對國務院的監察工作表述為“監察”而非“行政監察”，但《行政監察法》將監察主體定位為行政監察機關，將監察對象確定為國家行政機關及其公務員、國家行政機關任命的其他人員，未將立法機關、司法機關等國家機關及其公務員納入，與《公務員法》的調整范圍不銜接，存在監督盲區，未能形成全覆蓋的國家監察體系，不利于全面、有效行使國家監察權。

李永忠強調，此番《方案》提出“全覆蓋”，意味著所有“吃財政飯”的行使公權力的人員，都是監察對象，“不僅是立法機關、司法機關，一些行使公權力的群團機構，以及一些學校、公立醫院等，都在監察范圍之內。”

2 整合哪些反腐敗資源力量？

《方案》強調：深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量。

那么要整合哪些反腐敗資源力量？此前，一些業內人士認為，我國監察權力分散于紀委、監察機關、檢察院等機構中，監督合力不強。馬懷德就提出“現行監督體系是由不同的監督主體組成的一個多元系統，由于整體設計協調性不夠，監督主體各自為戰、單打獨斗、力量發散現象突出。專門性監督機關形不成合力，有些案件難以堅決查辦，腐敗案件頻發卻責任追究不夠。因而監督系統難以對決策系統、執行系統制約和糾偏，監督權對決策權、執行權運行制約失衡”。

李永忠介紹說，近年來一些業內人士建議整合反腐力量，讓監察職能與檢察機關的反貪污賄賂、預防犯罪職能，審計機關的審計職能相融合，組建監督監察職能集中的各層級反腐機構。這些建議是否可行，究竟如何整合反腐敗資源力量，這有待于試點地區先行先試、探索實踐。

3 紀委、監察委員會如何“確權”？

《方案》強調：黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公，建立健全監察委員會組織架構，明確監察委員會職能職責。

那么合署辦公的紀委和監督委員會，如何界定彼此的權責呢？

習近平在中紀委六次全會上強調“健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系”之后，北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水撰文提出，反腐敗要邁開“紀檢”、“監察”兩條腿。

“客觀地說，十八大以來，紀檢力量得到了充分保證和提升，‘紀檢’這條腿走得比較扎實，也走得比較遠”，他寫到，“但相比而言，在一定程度上，監察力量受到弱化，現在強調監察體系建設，將會使‘紀檢’、‘監察’兩條腿都邁開大步，克服一腿長一腿短的現象，形成雙輪驅動效應。健全國家監察體系的提出，既說明反腐不是一個政黨之事，而是一個國家之事，是一個重要的政治問題，也說明反腐將在黨內紀律建設的基礎上向黨外和政府領域拓展，沒有任何機構和人員可以成為反腐禁區”。

李永忠也表示，自1993年中紀委、監察部合署辦公以來，中紀委履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩項職能，對黨中央全面負責。而黨內監督與國家監察，是分別依據黨紀、法律，進行不同層次的監督。紀委是黨內監督專門機關，在全面從嚴治黨的大背景下，一方面要強化黨內監督，實現紀法分開，正風肅紀、執紀問責；另一方面要構建國家監察體系，突出監察職能特色，強化對國家機關及其公務員的監督。試點地區將為構建國家監察體系摸索經驗。

■ 背景

年初明確監察體制改革方向

此番啟動的三省市國家監察體制改革試點，今年年初就已明確了改革方向。

1月12日，在中紀委六次全會上，習近平發表講話時強調，要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督；要健全國家監察組織架構，形成全面覆蓋國家機關及其公務員的國家監察體系。

此后，行政監察法修改提上日程。兩日后公布的中紀委六次全會公報提出，研究修改行政監察法，使黨內監督和國家監察相互配套、相互促進。

4月22日，全國人大常委會公布了2016年立法工作計劃，其中將修改行政監察法列為預備項目，全國人大常委會稱“由有關方面抓緊調研和起草工作，視情在2016年或者以后年度安排審議。”

前不久舉行的六中全會，審議通過了《中國共產黨黨內監督條例》，其中規定：各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監督，人民政協依章程進行民主監督，審計機關依法進行審計監督。

對此，中國政法大學副校長馬懷德等專家提出，上述規定首次將監察機關列在人大、政府之后，司法機關之前，“我認為這可能釋放出一個信號，以后是不是可以考慮成立一個新的監察機構，有別于傳統的行政監察部門。這樣的監察體制如果運行得好就可以對權力發揮有效的監督作用”。

本版采寫/新京報記者 王姝