□　本報記者　　　陳　　磊

□　本報實習生　陳佳韻

“落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權‘三權分置’辦法。”

這樣的表述,出現在今年2月5日發布的中央一號文件之中,文件題為《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》。

根據2016年12月19日至20日召開的中央農村工作會議精神,農村土地制度改革,恰是配合農業供給側結構性改革的一大重點領域。

接受《法制日報》記者采訪的專家認為,接下來,需要通過對現行法律法規進行修訂,以細致、易操作的法律規定,保障“三權分置”改革順利進行。

“兩權分置”改為“三權分置”

2月5日,《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》發布,全文約13000字,共分6個部分33條。

其中第30條即為“深化農村集體產權制度改革”,落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法,則是排在該條第一位的改革內容。

中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥告訴《法制日報》記者,根據我國現行法律法規,對農村土地實行的是集體所有權和農戶土地承包經營權“兩權分置”,現在將農村土地分為集體所有權、農戶承包權、土地經營權,實行“三權分置”,是為了促進土地承包權流轉、發展現代農業的重要制度安排。

李國祥介紹說,在我國,農村集體產權制度改革,一個是圍繞著穩定家庭承包經營,另一個是促進土地承包權的流轉,這是中國的國情。

實際上,此項改革早有端倪。

2016年12月19日至20日,中央農村工作會議召開。

中央農村工作會議除了討論2017年農村工作之外,還討論了《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見(討論稿)》。

在對外發布的消息中,會議強調,推進農業供給側結構性改革,關鍵在完善體制、創新機制,加快深化農村改革,理順政府和市場的關系,全面激活市場、激活要素、激活主體。

其中,“深化農村產權制度改革”被專門提及。

中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴表示,根據2016年12月19日至20日召開的中央農村工作會議精神,為配合農業供給側結構性改革,關于農村土地“三權分置”,會有更為詳細的措施出臺。

根據今年的中央一號文件,相關改革措施包括:加快推進農村承包地確權登記頒證,擴大整省試點范圍。統籌協調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作。允許地方多渠道籌集資金,按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償等。

中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英對《法制日報》記者說,我國現行的農村土地制度,分為集體所有權和土地承包經營權,改革等于是把土地承包經營權分開,分為農戶承包權和土地經營權。

黨國英認為,改革是在堅持農村土地集體所有權的基礎上,賦予土地承包權更多的權能,將土地經營權進行流轉。

李國祥表示,對農民而言,尊重了農民的意愿,農民如果不再依賴土地而是要出去打工,可以在擁有土地承包權的基礎上,把土地經營流轉出去；農民如果想搞農業,可以通過土地經營權流轉搞規模農業經營,發展現代農業；土地經營權還可以用來貸款,可以更好地投資農業、發展農業。

應對農村“人”“地”分離現象

資料顯示,改革開放之初,我國在農村實行家庭聯產承包責任制,將土地所有權和承包經營權分設,所有權歸集體,承包經營權歸農戶,極大地調動了農民積極性,有效解決了溫飽問題,農村改革取得重大成果。

近年來,隨著工業化、城鎮化深入推進,大量農業人口轉移到城鎮,農村土地流轉規模不斷擴大,新型經營主體大量涌現,土地承包權主體同經營權主體分離的現象越來越普遍。

基于此,2016年1月公布的《中共中央、國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》中,已經提出“穩定農村土地承包關系,落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權,完善‘三權分置’辦法,明確農村土地承包關系長久不變的具體規定”。

到了2016年10月31日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出,逐步建立規范高效的“三權”運行機制,不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度,為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。

該意見指出,現階段深化農村土地制度改革,順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿,將土地承包經營權分為承包權和經營權,實行所有權、承包權、經營權分置并行,著力推進農業現代化,是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新,是農村基本經營制度的自我完善。

該意見還要求,要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式,落實集體所有權,穩定農戶承包權,放活土地經營權,充分發揮“三權”的各自功能和整體效用。通過實踐探索和理論創新,逐步完善“三權”關系,為實施“三權分置”提供有力支撐。

對此,黨國英表示,今年中央一號文件提出“落實”農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法,關鍵在于“落實”二字,針對農民土地承包權主體和土地經營權主體分離的現象,也就是“人”“地”分離的現象,中央此前已經出臺了相關政策,實踐中也已經進行了探索和試點。

“現在的關鍵,是落實土地承包權,包括賦予承包權有什么樣的功能,同時要明確土地經營權及建立流轉制度。”黨國英說。

盡快修訂農村土地承包法

在專家看來,值得注意的是,現行土地管理法和農村土地承包法中,并沒有規定獨立的土地經營權。

例如,2003年3月1日開始施行的農村土地承包法中,僅規定了農村土地集體所有權和土地承包經營權。

李國祥告訴《法制日報》記者,土地管理法、農村土地承包法,都是當時“兩權分置”下的法律制度,現在將經營權獨立出來之后,怎么給經營權獨立的法律地位,還是個空白。

李國祥認為,接下來,亟需通過修訂現行法律的方式,依法推進“三權分置”改革,使改革成果能夠以法律形式鞏固下來；同時,一旦發生產權糾紛,或者土地經營權受到侵害,可以依法得到保護。

“要加快修法的進程。”李國祥說。

這一思路與國家立法機關的想法不謀而合。

2016年12月初,有媒體消息稱,由全國人大農委負責牽頭修改的農村土地承包法,目前已經形成修訂草案征求意見稿。

修改重點是對農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”并確立其法律地位。同時,就穩定農村土地承包關系并保持長久不變的具體實現形式、規范農村土地流轉、維護進城務工農民的土地承包權益等作出規范。

根據中共中央有關文件精神,全國人大農委表示,待重要問題取得基本共識后,適時提請全國人大常委會會議審議。

黨國英向《法制日報》記者表示,農村土地產權改革的制度設計,既要有利于市場在土地資源配置中發揮決定性作用,提高土地資源配置效率；也要在盡可能與現行法律法規相銜接的同時,對不合時宜的法律法規作出修訂。

黨國英認為,修訂農村土地承包法,需要按照“三權分置”改革修訂相關法律法規,首先要把集體經濟組織和村委會進行區分,也就是依法區分和明確農村的經濟事務功能和公共事務功能；其次依法明確土地承包權和土地經營權,特別是對土地經營權的流轉加以法律上的保護。

“還要按照市場化原則建立土地經營權流轉制度。”黨國英補充說。