人民政協網北京3月12日電（記者 朱婷）過去的2016年,對于從事餐飲行業的劉軍來說,是一個收獲之年。十幾歲便外出打工的他,奮斗多年后有了自己的小公司。去年,他用這些年的積蓄在湖南省長沙市星沙區買下了一套三居室,并把妻兒的戶口從老家農村遷到了長沙。

“加快推進新型城鎮化,深化戶籍制度改革,全面推行居住證制度,又有1600萬人進城落戶。”這是今年的政府工作報告中的表述。劉軍一家,便是這1600萬人的一個縮影。

2014年6月,國務院發布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》,提出到2020年,要努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

去年,國務院發布《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》,鼓勵仍然持有農村戶口的人群到城市落戶。而根據今年的政府工作報告,我國將繼續深化戶籍制度改革,實現進城落戶1300萬人以上。

新型城鎮化的核心,是人的城鎮化。在兩會上農業界別的委員們看來,數量龐大的農民工要真正融入城市,成為城市的新居民,或許并不只是數據的達標那么簡單,在引導推動農民工進城落戶過程中,還有許多體制機制需要完善,農民的利益訴求需要考慮。而如何解決城與鄉、城與城之間差距的問題,是最根本的發展目標所在。

進城:為了更好的生活

“安徽是農業大省,也是農民工大省。”來自安徽的全國政協委員王鶴齡向記者出示了一組數據,去年,安徽全省農民工總量達1878.4萬人,其中,外出農民工1380.1萬人。

據他了解 ,這些農民工的流向多數在北上廣等特大城市,以及江浙沿海等經濟發達地區。光是安徽阜陽市,便有好幾萬農民工在北京從事建筑行業。

“每個人都有對幸福生活的渴望,農村與城市的巨大差距,是農民工尤其是新生代向往城市的原因。”王鶴齡認為,推動農民工市民化,促進農民工融入城市,是城鎮化發展過程中的必經階段。

“為什么進城?現在我國的區域發展仍然很不均衡,許多地方的農村跟城市相比仍有很大差距。”全國政協委員霍學喜對記者表示,城市的公共基礎設施、社會保障普遍比農村好,對農民工自然有吸引力。許多農民工在城里已經務工多年,對所在的城市比故鄉還熟悉,如果能讓他們落戶,也有助于拉動內需、解決留守兒童問題。同時,農民工進城后,通過土地承包權的轉讓,能促進農村土地的集約化經營,對發展現代農業也有助益。

“對于農民工來說,他都到城里那么長時間了,怎么可以不讓他落戶?這是人之常情。”在全國政協常委陳錫文看來,推動一億非戶籍人口在城市落戶的問題,已經從國家法律政策層面確定,帶有法律約束性。但另一方面, 它涉及城市的接納能力問題,如何去解決那么多人在城市的落戶,取決于一個城市的財政能力和資源承受能力。

他表示,農民工要享受同等的市民待遇,至少要有四個方面的保障:一是要有足夠的就業機會,二是得有穩定的住所,不一定是自己產權的房子,哪怕是租的、廉租房都行;三是有和當地居民同等的社會保障,四是隨遷子女能享受跟城市孩子同等的義務教育。

“所以,法律政策定了也好,還是我們對農民工抱有同情,認為應該讓他們在當地落戶也好,都表達的是一種訴求。但是這個能力,得建立在發展的基礎上。” 陳錫文表示。

如何落戶:分類指導很重要

“引導農民工進城落戶,一定要分層級進行。” 霍學喜對記者表示,特大城市、中小城市、小城鎮各有差異,由于產業層次不一樣,專業化程度不一樣,對人的技能要求是不一樣。

“比如說到北京落戶,不說買不買得起房子,租不租得起房子都是個問題。”霍學喜認為,農民工要真正變成市民,還要考慮適應城市生活的能力,包括財產能力、資源能力、職業技能、融入社會的能力,這些取決于社會資本和社會網絡,非常復雜。

他建議,對于農民工的流向, 國家有關部門特別是國家發改委和國家統計局,要進行摸底,制定相對精準的規劃,比如多大比例進入一線城市,多大比例進入二三線城市,以及中小城鎮。“這些涉及公共設施和服務配套的問題。”霍學喜說。

“戶籍限制越嚴的地方,往往是社會保障越好的地方。加入北京戶籍放開,很多人會蜂擁而至,哪怕去郊區當農民也好。我們看到的這種壁壘,隨著大中小城市一級級弱化,到縣城基本上就沒有什么限制了。”全國政協委員柯炳生表示,農民工市民化的問題,不只是城鄉之間的問題,還有城與城之間的問題。從政策制定來看,子女的就學問題、高考問題,購房購車,社會養老保險等問題,都需要對落戶進來的農民工一視同仁,這對于地方政府來說是一大考驗,值得認真研究。

數字背后:要讓農民工更“有感”

在《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》中,提出“十三五”期間,戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上,年均轉戶1300萬人以上。到2020年,全國戶籍人口城鎮化率提高到45%,各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個百分點以上。

“對于去年1600萬的數據,我們代表委員在一起碰頭時也在討論,這個1600萬是否包括新生人口的落戶,行政區劃變動,比如村民委員會改居委會帶來的調整,以及中小城市來到大城市的落戶?”陳錫文說,除了農民工進城落戶,以前還積累了不少數量的高校畢業生,集中辦了一批,這個數量也是比較大的。

同時,近年來,隨著城鎮化的發展,我國絕大部分省份陸續取消了城鄉兩種戶籍。這看似是好事,但也掩蓋了問題。

“這樣一來,城鄉都一個戶口了,到2020年城鎮戶籍占到45%的指標也無從考核。”陳錫文對記者表達了他的擔憂:“城市的政府管理者為解決農民工進城問題,是不是引起了足夠的重視,有沒有盡全力去解決。或者足夠重視了,但由于現在經濟進入新常態,財政收入增幅下降,地方政府沒有能力做這件事。于是就上有政策,下有對策,全域一個戶口。”

陳錫文表示,政府單純追求數據并沒有意義,最終要看老百姓有沒有獲得感。農民工有感了,才說明改革取得了實際成效。

“農民工雖然市民化了,但是入學仍然要交錢,就醫、就業、生計的可持續仍存在很大問題,這是很普遍的現象。”霍學喜認為,城市化過程如果太快,會導致一系列的陣痛。要讓農民工在這個過程中減少心理的震蕩,更多考慮他們的利益訴求。

未來:期望在城鄉之間自由流動

在柯炳生看來,許多發達國家的城鎮化程度都非常高。城鄉之間沒有截然的界限,而我國由于歷史上長期城鄉發展不均衡,差別明顯,在現代化過程中,我們所要做的是一步步縮小城鄉差距,“這道坎一定要過”。

十年前,柯炳生在農業部農村經濟研究中心工作。“那時農民一點最低生活保障都沒有,現在有了,也沒有養老保障,現在體系已經建立,雖然水平仍有差距,但差距在一點點變小。” 他表示,要讓農民工進城享受同樣的市民待遇,需要解決城鄉差異、地域差異等。城市化的過程,也就是城與鄉、城與城之間差距不斷縮小的過程。在發展的基礎上,才能對進城農民工真正做到平等和包容。

“城市對農民開放的政策程度不高,城市的財政收入和公共服務能力有限,政策制定者是比較保守的,產生一定的排斥性。” 霍學喜表示,農民工進城落戶,從根本上來說,是法律和制度問題。未來,無論是農村居民,還是城市居民,都應當有自由選擇的權利。

另一方面,隨著我國統籌城鄉一體化的推進,農村的基礎設施不斷改善,社會福利更加健全,也出現了農民進城意愿不強的情況。

“新世紀初期,經濟增長快的時候,一年可以有800萬左右農民工進城,這兩年,前年降到63萬,去年降到50萬。是農民不愿意來了,還是城里裝不下他們了?兩方面原因都有。”陳錫文對記者表示, 城鎮化發展是有階段性的,一開始需要農村有大量勞動力,農村收入水平比較低的時候,大量農民就來了。現在經濟發展進入新常態,不可能有這么多的就業機會,對于農民來說,他的生活在不斷改善,政府給農民的基本社會服務和社會保障在不斷提高, 他也有了更大的選擇性。

“這是一個積極的變化,說明經濟在發展,社會在進步,人有了更多的自主選擇權。農民也是,愿意在城里可以繼續干,愿意回鄉創業,也有很多機會。”陳錫文說,要擺脫城里比鄉下好的思維定勢,這個情況出現的時候,農民就有選擇了。

“如果有一天,我們不再追求城鎮化率有多高。不管在哪里,能享受到政府提供的基本公共服務是一樣的。這個時候,人就有了充分的自主選擇權,不一定非要進城,這是大家都樂意看到的。”陳錫文這樣描述他心目中的愿景。