青島市近日發布并正式施行了《青島市中小學校管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”），提出“中小學校對影響教育教學秩序的學生，應當進行批評教育或者適當懲戒”，首次以地方政府規章的形式，提出了對學生進行“懲戒”的概念，引發社會熱議。

中小學應如何依法管理依法治校？學校對學生安全負責的邊界在哪兒？在立法資源有限的情況下，地方性教育法規如何“另辟蹊徑”？教育部政策法規司日前專門召開學校管理法律問題研討會，探討學校管理中出現的相關法律問題和立法需求。

懲戒之名，行教育之實

“在《辦法》中，規定對影響教育教學秩序的學生進行適當懲戒，是為了更好地教育學生。社會對‘懲戒’的極大關注，真的是意料之外。”青島市教育局局長鄧云鋒說。

在社會熱議“懲戒”話題的同時，青島新聞媒體曾面向家長和中小學生對該條規定的評價做過一次調查，數據顯示，該市80%的家長對于“適當懲戒”持認同態度，中小學生中對該條規定的認同比例也達到了70%。

北京十一學校副校長周志英說：“事實上，學校在日常教學活動中，對違反正常教學秩序的學生，已經在實施懲戒行為?！痹谒磥恚掇k法》的出臺，只不過是將這一實際發生的行為，用法規的形式予以確定。華中師范大學附屬小學校長沈愛華認為，當前學校存在教師不敢管學生的現象，“懲戒”的規定，實際上是對教師教育權的保護。

中國人民大學教育學院教授申素平認為，之所以“懲戒”的規定引發熱議，主要是因為相關規定中“懲戒”概念不明晰?！霸谏衔环ㄈ纭督逃ā贰督處煼ā分?，并沒有明確學校和教師有懲戒權，但對于體罰是明令禁止的。什么是懲戒，什么是體罰，兩者的界限需要厘清?！彼ㄗh，如果無法對“懲戒”給出明確定義，可以反向思考，羅列出什么不是懲戒而是體罰或變相體罰的內容，這樣也有利于學?；蚪處熢谑┬袝r進行考量。

“懲戒的形式多樣，是當場懲戒還是延時懲戒都有不同做法。實施懲戒的主體不一定是學校，家長和家委會也可以?！北本┐髮W法學院教授湛中樂認為，在法規實施的過程中，懲戒的內容還應細化，公開化和制度化也十分重要，需要從理論和實踐層面進一步探索和實踐。

從管理走向治理，強化學校主體意識

在放學途中學生發生意外事故，學校是否應該擔責？這也是與會教育、法律專家比較關注的問題：學校對學生安全負責的邊界在哪兒？

按照法理，學校不應擔責，但現實情況卻更復雜。面對此類安全責任問題，學校多處于弱勢地位。沈愛華認為，學校工作的順利開展，亟須從法律層面對教育從業者的角色進行明確的定位，這牽涉到學校內部校長、教師的地位與尊嚴問題。

中國政法大學法治政府研究院院長王敬波說，學校面臨的很多問題，癥結就在于學校的法律主體意識沒有建立，因而權責界限不明確，極易受到來自社會各方的干預。

《辦法》規定，“學生在節假日、寒暑假、放學離校后等非在校期間以及非學校組織的活動中，發生傷害事故的，組織者及學生監護人應當依法承擔相關責任”。對此，王敬波認為，青島這次“明文規定”，以問題為導向，實質上固化和強化了學校的主體意識，這也是教育體制改革從管理走向治理的體現。

在王敬波看來，“所有的問題都是教育的問題，所有的事都是教育的事”這種觀點，恰恰體現了社會對學校主體權責認知的模糊?！叭绻梢?，建議從組織法層面規定學校管理、治理以及保障的權利和職責。所有部門都應該給教育部門和學校以支持。”

鄧云鋒說，為了化解學校在管理過程中孤立無援的尷尬，青島在制定《辦法》時，特意將“財政、規劃、國土資源、公安、機構編制、人力資源和社會保障等部門應當按照各自職責和本辦法規定，做好有關工作”這一條寫入總則，并對相關部門在學校規劃建設、師資經費配置、安全保障等方面的職責在有關章程中進行了明晰和細化，“讓教育真正成為大家的事”。

立法資源有限，地方版“學校法”另辟蹊徑

關于學校依法治教的討論，始終繞不開一個話題——“學校法”的制定與出臺。隨著近幾年校園安全問題的頻發，社會對“校園安全法”等相關教育立法的呼聲很高。

對此，教育部政策法規司司長孫霄兵認為，當前社會存在一種認知偏差，認為國家層面“學校法”不出臺，學校依法治教就無法可依。“其實，《教育法》同時也包含了學校相關法律制度，《高等教育法》《職業教育法》《義務教育法》中均有相關內容，地方的探索實踐也值得提倡?！睂O霄兵說。

北京市教委政策法規處處長王艷霞認為，北京正在著手制定學校條例，青島在全國率先出臺了學校管理辦法，回應了人、財、物等教育改革的熱點難點問題，為北京的教育立法提供了路徑和啟發。

北京外國語大學法學院副教授姚金菊則指出了另一個問題：國家立法任務相當繁重，立法資源也很緊張。她認為，立法不僅是教育行政部門的事情，它涉及多個國家機構，而且我國立法是多層次的，還有行政法規、地方性法規、規章，“要注意立法策略、時機和可替代性方式的選擇”。

“比如，‘校園安全法’雖然尚未出臺，但全國已有多部專門以學校安全為主題的地方性法規。”姚金菊建議，教育立法要將現有的立法手段用足，地方性法規、規章也具有同等效力。

近年來，各地方在教育方面相繼出臺了多部規章、地方性法規。“地方性教育法規、規章的制定有一個考慮就是固化教育改革成果，青島市正是用規章形式將全市近幾年教改成果進行固化?！编囋其h認為，地方性法規、規章實際上會更具地方特色。（記者 李萍）