長期以來,我國的城市規劃嚴格按照行政區劃的范圍編制。這一方式的優缺點都很明顯:優點是便于操作,有明確的主導者和行動者;缺點是忽略甚至割裂了經濟、社會、環境和文化的聯系。這個缺點在大灣區城市群發展規劃中如何克服?這個突破口可能就在都市圈規劃。都市圈的“圈”不是由行政區劃界定的,而應由經濟、社會、環境和文化等聯系決定。可以根據相關統計數據和計量模型的測算,確定都市圈規劃的范圍和內容,并由國務院組織編制都市圈發展規劃,在此基礎上編制大灣區城市群發展規劃

灣區,是由一個海灣或相連若干個海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區域。灣區是全球區域創新中心的代名詞,是新經濟即戰略性新興產業和未來產業策源地、集聚地的代名詞。全球經濟總量的60%集中在入海口。當今世界發展條件最好的、競爭力最強的城市群,都集中在沿海灣區。東京灣區、紐約灣區、舊金山灣區是世界公認的三個大灣區。

日前,在國家主席習近平的見證下,《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》在香港簽署。此前有報道稱,粵港澳大灣區城市群發展規劃初稿已基本形成。其實,除了沿深圳灣的灣區經濟,我國還有沿杭州灣的灣區經濟及沿渤海灣的灣區經濟。從科技創新和新經濟的角度看,深圳灣和杭州灣的灣區經濟已初現端倪,應當進入深度規劃和進一步發展的階段。

有助于打破行政區劃束縛

由灣區的地理構成可見,它們都是由少數中心城市(都市圈)、若干個其他城市和城鎮組成的。都市圈與城市的區別在于,前者包括了中心城市及周邊與之密切相關的若干城市和城鎮,而非行政上的地域單位。現代交通體系的效率測算表明,一日通勤是確定都市圈范圍的基準。由此,大灣區城市群發展規劃是由分層、分級的多個規劃組成的。這個“組成”,是指在區域內各種要素和產業集聚、輻射及融合基礎上的再規劃。其中,都市圈規劃是核心。

長期以來,我國的城市規劃嚴格按照行政區劃的范圍編制。這一方式的優缺點都很明顯:優點是便于操作,有明確的主導者和行動者;缺點是忽略甚至割裂了經濟、社會、環境和文化的聯系。例如,深圳是粵港澳灣區的核心城市之一,周邊的惠州、東莞等主要接受其產業轉移和商務合作。就經濟和社會聯系而言,這些城市應當在深圳都市圈范圍內。

這個缺點在大灣區城市群發展規劃中如何克服?我們的研究表明,這個突破口可能就在都市圈規劃。都市圈的“圈”不是由行政區劃界定的,而應由經濟、社會、環境和文化等聯系決定。所以,可以根據相關統計數據和計量模型的測算,確定都市圈規劃的范圍和內容,并由國務院組織編制都市圈發展規劃,在此基礎上編制大灣區城市群發展規劃。

如果上述規劃引領能夠得到有效實施,都市圈規劃就會打破行政區劃對經濟社會發展的束縛,進而產生積極的作用,如減少土地低效開發、提升中心城市集聚高端要素的功能等。例如,在東京都市圈50公里半徑內,基本上是連成片的。按照這個范圍進行(土地)規劃,將在很大程度上緩解土地供應和住房供應矛盾,并為高端要素集聚提供更大的空間。

本質上是市場化制度安排

在建立社會主義市場經濟的背景下,區域規劃和發展的協調機制只能建立在統一市場體系或市場一體化的基礎上。黨的十八屆三中全會指出,建設統一開放、競爭有序的市場體系,是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。這里,統一市場體系的“統一”至少有三層涵義,即統一市場規則、統一市場準入、統一市場監管。由此,區域間公平開放的要素流動,產業轉移和全方位合作,就能夠順暢地展開。進而,區域規劃和發展的協調機制就有了可靠的支撐。

大灣區規劃的協調機制,具體應考慮三個主要方面:一是以市場為主導,完善要素市場,充分明確市場的主體地位;形成多層次的資本市場、人才和勞動力市場、技術市場;通過市場供需調整土地價格,滿足企業和產業發展的需求。二是打破行政壁壘和地方保護。壁壘下的市場競爭,必然以尋求地方行政區域邊界內的利益最大化和成本最小化為目標,難免造成區域市場割裂。三是協調各城市在招商引資、市場準入、戶籍制度、社會保障與就業等方面的政策法規,促進城市群內的廣泛合作。

大灣區規劃和發展的協調機制,本質上是一系列市場化的制度安排,核心是基于統一規則的市場準入和市場監管。在這方面,我們或可借鑒美國和日本的做法,籌劃成立相關的政府組織或非政府組織,如日本的都市圈整備局、都市圈整備委員會和美國的紐約區域規劃協會、紐約城市規劃委員會等。它們是大灣區形成和發展的推動者。還可以比照國際常見的做法,通過建立若干論壇、峰會的組織機制,加強大灣區各城市在戰略、信息和執行層面的溝通與協商。

規劃應側重區域而非產業

長期以來,我國各級政府制定的國民經濟和社會發展規劃(計劃),多側重于產業規劃的內容。在區域發展方面,主要通過制定專項規劃,體現國家的戰略意圖和實施構想。改革開放以來,從建立經濟特區開始,到設立國家級新區,再到制定大灣區規劃,以改革和創新的方式,調整并突破行政區劃的管制,對于我國經濟增長和發展產生了巨大的作用。

在經濟社會動態發展的過程中,區域規劃和發展具有兩大作用:一方面,將不斷調整原來的不合理設置;另一方面,也是更為重要的,就是將體制創新、制度創新的新元素,放到一個或若干個特定的空間,或先行先試,或重組融合,產生增量意義上的動力和價值。過往的實踐證明,除了那些已經取得積極作用的區域發展規劃外,有些區域發展規劃可能因為條件不成熟等原因,作用不盡明顯,但產生負面作用的案例還不多見。

與產業規劃相比,區域規劃的作用是相對正面的。究其原因在于,區域規劃和發展的主導者、行動者,本來就是各級政府。產業規劃則不是,其主導者和行動者是企業家、投資家和創業者。尤其是在新興產業領域,大量的新技術、新模式的試錯都是在上述主體的主導下進行的。而且,唯有在他們的主導下,激勵機制和風險機制才是有效的。如果我們仍然沿用產業規劃這一說法,那么它的內涵就要發生根本性變化。

總之,原有行政區劃中存在的種種矛盾和問題、新經濟發展的集聚和融合、社會經濟持續發展的空間拓展等,都要求進一步強化區域規劃的作用,并進行必要的調整和重組。在這個調整和重組中,我們有必要融入改革、創新的戰略性思路和舉措,以此打造具有國際競爭力的灣區經濟。

(作者為上海交通大學安泰經濟與管理學院教授)