核心看點:減稅降費是推進供給側結構性改革的一個重要舉措。眼下降低企業稅費負擔的主要目的在于降低企業成本、提高供給質量,是結構性調整而非總量性調節,著力點落在供給側而非需求側,因而減稅降費決不能走以往的“借錢”套路——通過擴大赤字、增發國債支撐減稅降費,而應實行減稅降費與削減政府支出聯動,以政府支出規模的削減為企業降低稅費負擔騰挪空間,或者對稅費收入做結構性調整,從而真正降低企業稅費負擔。

支撐財源是核心因素

減稅降費是黨中央、國務院積極應對當前經濟下行、助力實體企業轉型升級、推進供給側結構性改革的重要舉措,社會各界普遍關注。一方面,減稅降費牽動千家萬戶;另一方面,企業稅費負擔沉重亦是我國經濟運行中的突出矛盾和問題,應當將其作為政策著力點和著重點。更為重要的是,當前面對各種潛在的和現實的財政金融風險,一些傳統財政政策操作均一再遇到挑戰,兼顧各方面的宏觀經濟政策目標,特別是貫穿供給側結構性改革這條主線,減稅降費應當成為當前宏觀經濟調控的一個重要著力點。

透過現象看本質。認識減稅降費這一問題,首先要搞清楚事關減稅降費的核心問題是什么,即它是以什么樣的財源來支撐的?實際上,稅收也好,收費也罷,說到底,都是作為政府收入的來源、基于彌補政府支出的需要而征收的。減稅降費直接牽動的是政府收支的平衡格局。以什么樣的財源填補減稅降費之后留下的政府收入虧空,不僅對于實現政府收支再平衡至關重要,而且關系到減稅降費的實質效應以及宏觀經濟政策的最終導向。

換言之,不同財源支撐下的減稅降費效應和宏觀經濟政策導向,具有極大的差異。減稅降費的財源支撐格局,事實上決定著減稅降費的實質效應,亦決定了與此相關的宏觀經濟政策導向。

需要注意的是,注意到本輪減稅降費的背景是供給側結構性改革而非需求管理,著力點落在供給側而非需求側,對于本輪減稅降費效應以及宏觀經濟政策導向的分析判斷,顯然不能忽略其支撐財源這個核心因素。

由“借錢”到“借錢加節用”

迄今為止,我國在供給側結構性改革背景下實施的本輪減稅降費,經過了兩個階段的演變:由“借錢減稅降費”到“借錢加節用減稅降費”。

2016年是供給側結構性改革的攻堅之年。在重點抓好“三去一降一補”五大任務的背景下,作為降成本的一個著力點和著重點,減稅降費進入實質性操作階段,當年的減稅降費規模達到5736億元。支撐這樣一筆減稅降費的財源,是增列赤字以及為彌補赤字而增發的國債。當年一般公共預算項下的財政赤字之所以安排21800億元,在上一年的基礎上增加5600億元,赤字率上升至3%,其主要原因就是減稅降費。2016年《政府工作報告》曾如此說明:“適度擴大財政赤字,主要用于減稅降費,進一步減輕企業負擔”。財政部提交的《關于2015年中央和地方預算執行情況與2016年中央和地方預算草案的報告》也曾如此解釋:“擴大的赤字,在適當增加必要財政支出的同時,主要用于彌補減稅降費帶來的財政減收。”此種操作,或可稱之為“借錢減稅降費”。

2017年是供給側結構性改革的深化之年。在多措并舉降成本的旗幟下,減稅降費得以持續推進。按照計劃,減稅和降費的規模分別為3500億元和2000億元,總額達到5500億元。支撐這樣一筆減稅降費的財源,自然少不了增列赤字和增發國債:一般公共預算項下的財政赤字安排為23800億元,在上一年基礎上增加2000億元,赤字率維持在3%的水平。2017年《政府工作報告》指出,“今年赤字率保持不變,主要是為了進一步減稅降費……一定要讓市場主體有切身感受”。但是,除此之外,削減政府支出也成為減稅降費的另一支撐點。壓縮非重點支出、削減一般性支出以及“三公”經費零增長,一起被列入一般公共預算安排中,便是具體體現。2017年《政府工作報告》亦提出,壓縮非重點支出,減少對績效不高項目的預算安排。各級政府要堅持過緊日子,中央部門要帶頭,一律按不低于5%的幅度壓減一般性支出,決不允許增加“三公”經費,擠出更多資金用于減稅降費,堅守節用裕民的正道。此種操作,或可稱之為“借錢加節用減稅降費”。

一個十分積極的變化

減稅降費由以增列赤字、增發國債來支撐轉到以增列赤字、增發國債與削減支出相結合的辦法加以支撐,應當視作一個十分積極的變化。這是因為,在供給側結構性改革背景下實施的本輪減稅降費,其目標大不相同于以往。

有別于以往立足于總量調節、旨在擴大總需求的減稅降費,本輪減稅降費的目標鎖定在降成本。瞄準于降成本,“借錢減稅降費”雖然短期內表現為企業稅費負擔的減少,但從中長期看,借來的錢終歸要還本付息。即便政府的債可以通過置換辦法延長,因增發國債而帶來的利息支出也總會疊加到原有政府支出規模之上。認識到“羊毛終要出在羊身上”,疊加到原有政府支出規模之上的債息支出,肯定要添增未來的企業稅費負擔。因而,成本短期“降”而中長期“升”。

“借錢加節用減稅降費”,雖然仍會因借錢而不免于添增未來的企業稅費負擔,也仍會因借錢而不完全排除成本短期“降”而中長期“升”的效應,但由于加入了“節用”這一至關重要的因素,由此可以分解掉一部分借錢壓力,減少一部分疊加到原有政府支出規模之上的利息支出,從而可以相應壓縮一部分未來企業稅費負擔的添增量,相應派生的風險度也會有所降低。因而,實行減稅降費與削減政府支出聯動,以政府支出規模的削減為企業降低稅費負擔騰挪空間,這對于降成本是具有實質性意義的,是契合供給側結構性改革要求的操作。

更進一步看,將“節用”作為減稅降費的一個支撐財源,特別是將“節用”同“裕民”對接起來,是以減稅降費操作實現降成本目標的重要舉措。壓縮政府開支,提高財政資金使用效率,其重要目的就在于將省下來的錢,用在為民謀利的“刀刃”上。說白了,政府“過緊日子”,是為了讓百姓“過好日子”。政府自身的“節用”——削減支出,是實現“裕民”——降成本這一目標的前提條件和基礎所在。只有以此為前提和基礎,減稅降費才能真正落到實處,也才屬于真正意義上的減稅降費。

站在降成本的立場上并以供給側結構性改革為主線加以判斷,可以說,由“借錢減稅降費”到“借錢加節用減稅降費”,是朝著真正意義上的減稅降費邁進了一大步。

根本之策在于“節用”

上述討論實際上告訴我們,更基本、更實質或更契合降成本目標和供給側結構性改革主線的減稅降費操作,關鍵在于“節用”——以削減政府支出為前提和基礎,為減稅降費騰挪必要空間。在減稅降費的同時,同規模削減政府支出。減多少稅、降多少費,就相應削減多少政府支出,從而實現政府收支的再平衡。此種操作,或可稱之為“節用減稅降費”。

應當說,這是真正意義上的減稅降費操作。一方面,稅費收入與政府支出規模同減,不僅當期而且未來的企業稅費負擔都可隨之降低,不會因短期“減”而致中長期“增”,可保證企業稅費負擔降低的可持續性。另一方面,降下來的那部分企業稅費負擔,意味著資源配置權的實質讓渡,從而資源配置格局才能發生有利于企業的變化。

當然,這其中需要關注的約束因素是,政府支出規模是否有削減的空間?或者,政府支出規模是否有突破種種既得利益障礙而獲得削減的可能?眼下,過“緊日子”和“苦日子”已經成為共識。“緊日子”和“苦日子”是我國財政的新常態。其中首要之舉,就是壓縮政府開支,走節儉型政府之路,通過采取嚴厲措施,從政府入手,從公務消費入手,堅決杜絕浪費,提高財政資金使用效率,將省下來的錢,用在為民謀利的“刀刃”上。雖然任重道遠,但面對現實,只要是下決心,真正站在事關黨和國家事業發展全局的立場上考慮問題,實現減稅降費與政府支出的同步削減,并非沒有可能。

在成功實現了由“借錢減稅降費”到“借錢加節用減稅降費”的操作轉換之后,我們應當也必須適時地將“節用減稅降費”提上議事日程,繼而實現由“借錢加節用減稅降費”到“節用減稅降費”的轉換。

結構性調整亦是重要選擇

值得注意的是,除了上述操作之外,還可有另一種減稅降費選擇,即進行稅費收入的結構性調整——在減少一部分稅收、降低一部分收費的同時,增加另一部分稅收、提高另一部分收費。或者在減輕、降低一部分納稅人、繳費人稅費負擔的同時,增加、提高另一部分納稅人、繳費人的稅費負擔,從而不改變稅費收入總量以及與此相關的政府支出規模,亦不打破原有的政府收支平衡格局。此種操作,或可稱之為“結構性減稅降費”。

可以說,這也是減稅降費操作的一個重要選擇。一方面,以不觸動稅費收入總量和政府支出規模為前提,政府收支平衡格局不會因此而發生變化;另一方面,在實現減稅降費效應的同時,通過結構性調整使得稅費收入結構得以優化,從而兼容降低企業稅費負擔和稅費結構優化兩個目標。

在這一過程中,有幾個問題需要關注,比如,要減少和增加的分別是哪些稅、哪些費?相關稅費背后的納稅人、繳費人又分別屬于哪一類型或哪一群體?實現這樣一種結構性調整又需突破哪些障礙?黨的十八屆三中全會提出,完善稅收制度。深化稅收制度改革,完善地方稅體系,逐步提高直接稅比重。在這一過程中,直接稅比重的增加意味著間接稅比重的減少,兩者之間的此增彼減又意味著自然人稅費負擔的增加和企業稅費負擔的減輕,從而契合稅費結構優化、促進社會公平正義的目標。結構性減稅降費雖不會帶來稅費總量的實質減少,但對于降低企業稅費負擔和推進本輪財稅體制改革,具有一箭雙雕之功效。就此而論,“結構性減稅降費”不失為一個重要選擇。

總之,立足于經濟發展新常態,在供給側結構性改革背景下實施的減稅降費,不能走以往需求管理的老路。從這個意義上講,在“借錢加節用減稅降費”的基礎上,積極創造條件,逐步實現向“節用減稅降費”和“結構性減稅降費”或兩者結合操作的轉換,理應作為本輪減稅降費致力追求的重要目標所在。

(本文來源:經濟日報 作者:中國社會科學院學部委員、經濟研究所所長 高培勇)