荒漠化與氣候變化、生物多樣性減少并列為全球首要三大生態環境問題,是影響人類生存與可持續發展的全球性重大挑戰之一。世界未來委員會(WFC)與聯合國防治荒漠化公約(UNCCD)公布2017年“未來政策獎”(Future Policy Award),以表彰世界上最佳的防治荒漠化與土地退化政策和實踐。

中國多年來在防止土地退化、沙化方面開展了大量的探索和努力,逐漸形成了中國特色的荒漠化防治模式,逐漸扭轉了嚴重的荒漠化趨勢,也因此榮獲2017年號稱“政策界的奧斯卡獎”的“未來政策獎”銀獎。這既是對中國多年來中國政府積極履行聯合國荒漠化公約,在治沙、防土地退化方面努力的充分肯定,也是對中國政府積極探索長效的荒漠化治理政策與模式,對全球荒漠化治理貢獻國別經驗的贊譽。中國目前正堅定不移地實施綠色發展轉型,推進生態文明建設,將會涌現出越來越多的荒漠化治理模式樣本,進一步為全球荒漠化治理提供有益經驗。

一、 中國已率先實現了聯合國2030可持續發展議程中提出的土地退化零增長目標,為全球荒漠化治理樹立了成功的典范。

中國是一個易受荒漠化和氣候變化影響的國家,荒漠化土地占國土總面積27%,全國共有18個省區市受到荒漠化的侵害,影響超過4億人口,荒漠化和土地退化是中國面臨的最為嚴重的生態威脅,據估計每年因此造成的直接經濟損失達1200多億元,中國政府一直高度重視荒漠化和沙化防治,先后出臺了一系列法律法規和規劃政策推進荒漠化防治,加強科技創新支撐,逐年加大治理財政投入,鼓勵各地因地制宜探索土地防退化、沙化的有效治理模式。在各方努力下,中國荒漠化治理取得顯著成效,實現了由“沙進人退”,向“人進沙退”的轉變,聯合國2030可持續發展議程中提出到2030年實現全球土地退化零增長目標,中國已率先在全球實現了土地退化零增長目標,這為全球荒漠化治理樹立了成功典范。

中國多年的荒漠化治理取得了顯著成效。根據歷次全國荒漠化和沙化監測數據,在2000年以前,我國的荒漠化和沙化土地呈擴張趨勢。在1994年前,沙化土地大概以每年2460平方公里的速度擴展,1995年-1999年,沙化土地以每年3436平方公里速度擴展,荒漠化土地是以每年1.04萬平方公里的速度擴展。進入2000年以來,荒漠化、沙化狀況開始出現轉變。2000年-2004年間,沙化土地以每年1283平方公里的速度縮減,荒漠化土地以每年7585平方公里的速度縮減。從最新的第五次全國荒漠化和沙化監測結果來看,這一趨勢正在加速。一是荒漠化和沙化面積持續減少,沙化逆轉速度加快。與2009年相比,全國荒漠化和沙化土地面積分別減少12120平方公里和9902平方公里。沙化土地年均減少1980平方公里,減少速度在加快。二是荒漠化和沙化程度進一步減輕,極重度減少明顯。從荒漠化土地看,極重度、重度和中度分別減少2.83萬平方公里、2.44萬平方公里和4.29萬平方公里,輕度增加8.36萬平方公里;從沙化土地看,極重度減少7.48萬平方公里,輕度增加4.19萬平方公里。極重度荒漠化和極重度沙化土地分別減少5.03%和7.90%。三是沙區植被蓋度增加,固碳能力增強。2014年沙區的植被平均蓋度為18.33%,與2009年的17.63%相比,上升了0.7個百分點;特別是京津風沙源治理一期工程區植被平均蓋度增加了7.7個百分點;我國東部沙區植被蓋度增加了8.3個百分點,固碳能力提高8.5%。四是防風固沙能力提高,沙塵天氣減少。2014年與2009年相比,我國東部沙區土壤風蝕狀況呈波動減小的趨勢,土壤風蝕量下降了33%,地表釋塵量下降了約37%,其中植被對輸沙量控制的貢獻率為18%-20%。沙塵天氣也明顯減少,5年間全國平均每年出現沙塵天氣9.4次,風沙危害明顯減輕。五是38%的可治理沙化土地得到有效治理,重點地區生態狀況明顯改善。截至2014年,實際有效治理的沙化土地為20.37萬平方公里,占53萬平方公里的可治理沙化土地的38.4%。京津風沙源治理工程區和四大沙地等地區生態狀況明顯改善,京津風沙源治理一期工程區沙化土地減少1486平方公里,植被蓋度平均增長7.7個百分點;四大沙地所在區域沙化土地減少1685平方公里,植被蓋度增加5-15個百分點。這些數據均反映了我國防沙治沙、防土地退化工作取得顯著成效。

二、 中國積極探索科學有效的荒漠化治理模式,積累了豐富的實踐經驗,可以為全球荒漠化治理貢獻中國智慧。

中國多年的荒漠化治理經驗,可主要歸結為以下七個方面。

高度重視頂層設計,將防治荒漠化納入國家可持續發展戰略,構建國家荒漠化防治管理體制能力。環境保護是中國的基本國策,防治荒漠化被中國政府認為是保障國家生態安全和應對氣候變化的重大事項。為此,中國政府將防治荒漠化納入國家國民經濟和社會發展計劃,先后制訂實施了《中國21世紀議程》《中國21世紀議程林業行動計劃》等重要政策,積極推進荒漠化防治工作。中國政府建立了各層級的荒漠化防治管理體制,形成了有體系的荒漠化防治的組織能力保障。早在1994年,中國政府就成立了“中國防治荒漠化協調小組”,全國防治荒漠化任務較大的各省市也都成立了防治荒漠化協調或領導小組。2001年出臺的《防沙治沙法》則明確規定了各相關部門的防沙治沙責任分工,形成了權責清晰、分工明確的防沙治沙管理體制。其中,國家林業行政主管部門負責組織、協調、指導全國的防沙治沙工作,農業、水利、土地、環境保護等行政主管機構均按照各自責任分工,共同做好防沙治沙工作。

堅持依法治沙,強化荒漠化防治的法制建設保障,形成嚴密有效的防沙治沙法制體系。中國于2002年出臺了《中華人民共和國防沙治沙法》,該法是世界上第一個致力于荒漠化防治的綜合性立法規,反映了中國政府對應對荒漠化挑戰的強烈意愿和努力。此外,在《環境保護法》《水土保持法》《森林法》《土地管理法》《環境影響評價法》《水法》和《草原法》等相關單項法中也均對防沙治沙,防止土地退化等分別予以規定,這些法律共同構成了嚴密的防沙治沙法律體系。同時,中國還出臺了一系列法規政策,依法防治和打擊破壞沙區各種環境犯罪行為,加強沙區植被和資源的保護。中國政府也在不斷完善防沙治沙標準體系,制定防沙治沙的標準規范、國家標準以及行業標準等,基本建立了一套完善的防沙治沙法律法規標準體系。

不斷加大政府財政投入力度,通過政策創新扶持和鼓勵防沙治沙行為,推進建立長效的治沙政策機制。中國政府在財政投入、稅費減免、信貸支持、權益保護等方面出臺了一系列扶持優惠政策鼓勵和支持防沙治沙。中國政府一直在通過生態補償和財政轉移支付政策持續增加防沙治沙的投入,并鼓勵各地探索建立有效的投融資模式,實施治沙貼息貸款政策,引導銀行增加貸款投入。中國實施了拍賣“四荒”(荒山、荒溝、荒沙、荒地)政策、以及“誰造林、誰經營、誰受益”、生態公益林財政補貼等政策,鼓勵社會各界廣泛參與荒漠化防治。

利用系統工程思維,基于技術經濟有效性原則,實施大工程大治理策略,分步推進沙化地區荒漠化治理工作。面對嚴峻的荒漠化形勢,中國政府實施大工程大治理思維,國家投入巨額資金,在荒漠化地區進行了規模宏大的荒漠化防治工程建設,實施了一系列防沙治沙重大工程,構筑了全國荒漠化防治戰線。1978年啟動“三北”防護林體系建設工程,1991年實施防沙治沙工程,2001年開展京津風沙源治理工程以及退耕還林、退牧還草等一系列生態建設工程。其中,三北防護林生態工程是世界上最大的生態建設工程,其規模和速度超過美國“羅斯福大草原林業工程”、原蘇聯“斯大林改造大自然計劃”和北非五國的“綠色壩工程”,在國際上被譽為“中國的綠色長城”、“世界生態工程之最”,工程建設運行時間范圍為1978-2050,擬投入578億元。規劃范圍包括陜西、甘肅、寧夏、青海等13個省市的559個縣(旗、市、區),總面積39億畝。據統計從1979年到2006年,三北防護林工程完成造林面積約29.6萬平方公里,已使三北地區20%以上的荒漠化土地得到基本治理,40%以上的水土流失面積得到有效控制,工程區還營造水源涵養林100余萬公頃,年凈增涵養水量3.3億噸 。

重視科技創新的支撐作用,積極推進荒漠化防治技術的試點與示范,依托科技創新提升荒漠化治理水平。中國政府非常重視荒漠化治理技術創新應用,將系統工程思維納入荒漠化治理領域,從區域產業發展和治沙協同角度探索區域性治沙模式。將荒漠化防治列入了國家科技攻關計劃,積極推進科研院校及企業合作,推動產業技術協同創新,啟動了“首都圈防沙治沙應急技術研究與示范”“防沙治沙關鍵技術研究與示范”等科研項目,研發高效的流沙快速治理與植被恢復治理技術,推廣了一大批先進適用技術,建立一批推廣的示范項目、示范點,以及標準化的示范區。重視提升荒漠化和沙化監測技術水平,監測數據的準確性和科學性不斷提高,針對沙塵暴的監測和預警業務也日趨完善,形成了以3S技術為支撐的、以干旱和荒漠化、沙化土地監測為基礎的動態網絡體系。積極推進沙漠化治沙大數據、沙塵暴自然災害信息系統能力建設。積極推進組建防沙治沙產業技術聯盟,扶持沙產業園的建設。目前基本上形成了較為完善的科研、宣教、培訓體系,形成了以生物措施為主,生物措施、工程措施、管理措施等相結合,因害設防、突出重點、綜合治理的荒漠化防治技術思路。

鼓勵各沙化地區因地制宜探索防沙治沙方法和模式,逐漸實現以生態安全防護為主的防沙治沙模式向推進治沙和沙區產業協同發展的模式轉變。中國政府鼓勵各地因地制宜探索適應地方特征的防沙治沙模式,許多地方探索形成了一些行之有效的固沙、治沙模式。如寧夏中衛沙坡頭的鐵路固沙模式、甘肅民勤的節水灌溉技術開發模式、新疆和田窄林帶小網格農田防護林網建設模式、青海都蘭封沙育林育草模式等。并且許多沙區積極引進社會資本,結合防沙治沙,開發沙區特色旅游和特色產業,建設特色產業基地,將發展沙區經濟和當地民眾減貧致富結合起來,探索了成功的將治沙生態防護和沙區產業相結合的生態經濟發展模式,實現從生態效益向生態效益、經濟效益、社會效益并重轉變,這一探索模式正越來越受到中國政府和沙化區的高度重視。如寧夏提出“生態產業化,產業生態化”戰略,推進防沙治沙與地方經濟發展和助推農民增收致富結合起來取得顯著成效,寧夏沙區沙產業的面積已經超過200多萬畝,產值超過了35億元。位于內蒙古自治區鄂爾多斯市杭錦旗境內的庫布其沙漠是中國第七大沙漠,經過當地政府、億利資源集團等多方積極治理,該沙漠三分之一的面積實現了綠化,沙漠沙塵天氣減少了95%,并探索了一條將環境治理與市場、產業相結合的可持續性的沙漠生態財富創造模式,“打造了生態修復、生態農牧業、生態光能、生態旅游、生態工業、生態健康”六位一體的沙漠綠洲產業鏈條,極大改善了10萬沙區民眾的生活,年均人收入從不足2000元增長到近萬元,也因此,聯合國環境規劃署2014年將庫布其沙漠生態區評為全球沙漠“生態經濟示范區”。

充分發揮集中力量辦大事的制度優勢,堅持走治沙防沙群眾路線,形成有效的防沙治沙治理體系。中國作為社會主義國家的制度優勢,有利于集中力量解決難點突出問題,防沙治沙實施全社會動員,鼓勵全民各界人士共同參與。政府通過多種手段和途徑來推進此工作,通過宣教和培訓等能力建設工作,提升全民的荒漠化防治意識,號召全社會力量參與防沙治沙,并通過表彰和樹立一批防沙治沙典型,用榜樣的力量來推動防沙治沙工作。國家也積極采取利好政策鼓勵企業和社會資本參與防沙治沙工作,涌現了伊利集團、蒙草集團等一些知名的企業,這些企業一方面積極履行企業社會責任,實施防沙治沙工作,另一方面也積極推動沙化地區產業發展,并在地方發展中或得了經濟效益,提升了公司形象和競爭力,也因此受到了中國政府和國際機構的高度贊譽。

三、 中國積極響應聯合國可持續發展目標倡議,推進全球經驗共享,助推全球生態系統健康安全。

荒漠化是全球共同面臨的巨大挑戰,從來不僅僅是一個局地和區域性問題,需要各國共同努力、攜手解決。中國一貫積極履行全球環境公約,踐行國際環境法律責任,積極落實《聯合國防治荒漠化公約》。中國在長期的荒漠化治理工作中,研發了一系列生態治理關鍵技術,探索了不少有效的治沙模式,特別是在創新利用市場經濟手段、減貧和治沙結合、發展綠色經濟、建立沙區特色產業鏈條方面積累了豐富的經驗,可以為全球的荒漠化治理進行知識分享和貢獻國別智慧。同時,中國的荒漠化治理任務仍十分艱巨,依然面臨多方面的挑戰,也應該積極通過國際合作,學習吸收其他國家在荒漠化治理方面的豐富經驗。

中國應積極展示全球負責任大國形象,在全球荒漠化防治中發揮引領角色,推進全球荒漠化治理合作和能力建設,維護地球生態安全,應對氣候變化。一是深化“一帶一路”沿線荒漠化防治合作和能力建設。“一帶一路”是一條綠色發展之路,中國政府可以加強與“一帶一路沿線的荒漠化嚴重國家和地區,特別是非洲、中東、拉美等飽受沙塵肆虐的國家和地區,開展不同方式的政府間、產業間、民間等多種形式的交流與合作,建立一批聯合研發技術轉移、示范平臺等,推進中國防沙治沙技術和沙區生態經濟發展模式走向國際社會。二是充分利用中阿合作論壇、中非合作論壇、庫布其國際沙漠論壇等平臺、機制,推進與這些國家開展雙邊或多邊合作,與相關國家進行交流,傳播中國先進防沙治沙技術。三是重視加強與蒙古國、韓國等周邊國家的區域聯動,推進在區域層面落實可持續發展要求,形成荒漠化防治的區域合作能力。(作者系環境保護部環境規劃院副主任)