新修訂的《中華人民共和國民辦教育促進法》9月1日正式施行,民辦教育“非營利性”“營利性”分類管理正式落地。隨著新法實施,各地正在加緊制定和出臺配套政策。自2002年《民辦教育促進法》頒布以來,民辦教育在中國走過了15年的發展歷程。如今,多層次、國際化的民辦教育格局初步形成,如何看待修法?如何讓新法更好地實施?新法的落地還存在哪些問題?帶著這些問題,記者采訪了相關業內人士。

從2012年啟動,到2016年通過,《民辦教育促進法》修法歷經5年。期間,三次提交全國人大常委會審議,二審時,曾因爭議較大暫緩表決。其實,即便正式通過后,關于部分修法條款的爭議依舊沒有停止……

作為民促法制定及此次修法的主要參與者,中國教育發展戰略學會執行會長、教育部政策法規司原司長孫霄兵可謂見證了近20年間,民辦教育政策的變遷。毫無意外,他也成為修法歷程中,各種爭議的“承受者”。采訪中,他笑著說:“有時,坐在辦公室,好像都能感受到那股強烈的‘沖擊波’。”

“此番強烈的反對,我不曾料到”

“我沒有想到,舉辦者會有這么大的反彈。”談及這次修法,孫霄兵說,自己受到很多質疑,有的是發在網上,有的則是直接給他發短信、打電話。“這里面,有陌生人也有朋友。甚至,全國人大立法審議會場,有人明確提出了不同意見。”而反對者“激烈”的程度,更是出乎他的意料。

按照修法條款,實行分類管理后,舉辦者可以根據實際情況“二選一”:選擇營利性,則跟企業一樣,光明正大掙錢;選擇非營利性,則可以獲得與公辦學校平等的扶持政策。提出這樣的方案,初衷是促進民辦教育的發展,孫霄兵以為舉辦者會全額擁護,畢竟發展道路更加清晰。“模糊并不利于民辦學校的發展,因為當有機構侵犯你的權益時,國家無法加以保護。”

回顧過去,無論是1997年的《社會力量辦學條例》還是2002年的《民辦教育促進法》,抑或者此次的修法,“如何處理民辦學校辦學收益”都成為爭論的焦點。孫霄兵記得,《社會力量辦學條例》曾將舉辦者收益標準定為當年銀行長期貸款利率的2倍。“如果,實施中按照這條路走到今天,或許也不錯。”

然而,在2002年民促法制定過程中,這一標準被推翻。為調動社會資本的積極性,民促法第51條明確規定:民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他必需的費用后,出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定。“合理回報這一概念太過模糊,很難精準落實。”孫霄兵告訴記者,國務院在制定落實方案時提出:辦學質量越高,合理回報越多。這同樣很難界定和操作:首先,沒有衡量質量的標準;其次,如何和別的學校比;第三,誰組織評比才能保證公平公正?這使得很多民辦學校可以任意界定合理回報,工商、稅務、教育等部門都無法監管。“有的舉辦者說自己沒有拿到回報。這就像你早晨吃了幾個包子,沒有人幫你統計,甚至你自己也忘記了。”

“在教育部,一直有這樣的共識:民辦教育有其獨特的優勢,其貢獻和潛力不應小視。”在孫霄兵看來,民促法實施10多年后的今天,民辦學校發展遇到了一些瓶頸,如教師地位、扶持政策如何與公辦學校相同?這也是世界教育的潮流———國際上,政府對于公辦、民辦教育的資助區分度越來越小。不過,合理回報與扶持政策不應該同時獲得。“你放開一頭,就要堵住一頭。不能一邊往盆子里注水,一邊水又從盆子底部被抽走。這樣,國家的錢豈不是沒有進入學校,而是進入最底層的容器里?”基于此,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》提出探索實施分類管理,在修法過程中,這又簡化凝煉成法律新的條款和政策。

“此次修法,把‘合理回報’這塊民辦教育舉辦者吃到口邊的奶酪拿走了,換成另外兩個吃飯的碗且必須二選一,有爭議可能是必然的吧。”在孫霄兵看來,部分民辦舉辦者認為利益最大化還是在于合理回報,不想走規范的法制分類道路。因此,5年間,他們提出種種理由,如國情不成熟,沒有經過試點論證,不能照搬國外……“二次審議時,民促法修法因分歧較大,暫緩表決。”孫霄兵表示,爭論不下、停滯不前的僵局最后被中央打破。2016年4月18日,中央全面深化改革領導小組第二十三次會議上,審議通過了《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》,這意味著,分類管理的爭論被畫上句號,修法也在一定程度上被加快。

從關注舉辦者轉向學校

“處理利益關系還是包括教育在內的全社會的重要法律問題、政策問題,也是社會發展中必須要解決的問題。如果沒有正確的方式來處理,工作就變得寸步難行。所以,制訂好的方案非常重要。”孫霄兵表示,教育改革有時還是需要立法先行,有了法律就有了依據和方向,剩下的就是如何把對兩類民辦學校的扶持真真正正寫進文件、落到實處,這還要有賴于后續配套政策的出臺及落實,有賴于地方政府。

“我想,業內對修法的爭論源于對民辦教育的不同理解———你是把它當做工具還是目的?”在孫霄兵看來,實施分類管理,意味著國家對民辦教育的關注從舉辦者轉向事業本身。即從舉辦者獲得多少錢轉向民辦學校能沉淀多少錢。從短期來看,這對部分舉辦者而言是不利的,卻有利于民辦教育的長遠發展。“此次修法,是從短期到長遠的轉化,從非法制到法制的轉換,從關注舉辦者到關注學校的轉換。從這個角度看,修法的通過是一次難得的勝利,是民辦教育發展史上的重要里程碑。”

“此次修法同樣把‘合理回報’納入考慮,只不過把年年都拿改成了一次性的補償或者獎勵。同時,換個角度看,舉辦者口邊的奶酪國家并沒有剝奪。選擇非營利性,學校財產雖然不歸舉辦者,但也不歸國家,而是繼續用于辦教育。”孫霄兵認為,部分民辦舉辦者存在一種誤區,認為不是國家的就是自己的。其實,哈佛等部分世界名校都不是國家舉辦,而是社會舉辦。無論是最初的舉辦者、捐贈人本人還是其后代、學校后來的管理者,都不曾從學校拿取營利的錢,更別提揣進自己的腰包,否則這些名校根本無法存活至今。“廣西有種樹叫做桉樹,對土壤的肥料和養分需求極大,凡種植了桉樹的土地肥力將大幅度下降乃至枯竭,原始植被因為得不到足夠的肥料和養分而受到嚴重破壞,根本無法種植其他植物。我們不希望民辦學校成為這樣的‘桉樹’,不斷抽取學校、當地老百姓的‘血’。”在未來,高質量的民辦學校一定程度上會是那種不缺錢的、非營利性的學校。因為,學校在發展過程中,不能一邊輸血、一邊抽血,這很難長大。當然,營利性學校并非低人一等,兩種學校是平等的,只不過道路機制不同,都是在為國家教育事業做貢獻。

“修法為兩類教育者的愿望實現留下了軌道空間。不過,在強化落實民辦教育扶持政策的同時,也要加強對民辦學校的監管,引導其走向規范化、法制化的道路,最終讓上學者、老百姓真正受益。這是從民促法立法到修法,始終貫穿不變的紅線。而這一共識正在慢慢形成……”

(文字整理:陳亞聰,本文采訪時,孫霄兵為教育部政策法規司司長)