消除貧困是一個世界性的難題。我國在經濟快速發展帶動貧困減緩的同時,自1986年起,實行了政府主導的大規模脫貧攻堅行動,先后經歷了救濟式扶貧、開發式扶貧以及自2013年開始的精準扶貧。依靠易地搬遷扶貧、生態補償扶貧、教育扶貧、社會保障兜底扶貧等手段,自黨的十八大以來,每年減貧人口在1300萬人以上,貧困發生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%。時至今日,扶貧已進入深度貧困的攻堅階段。截至2016年底,按照現行標準,我國依然存在4335萬深度貧困人口,主要集中在生存環境惡劣、基礎設施和公共服務缺口大的老、少、邊、窮地區。習近平總書記在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上強調:“脫貧攻堅工作進入目前階段,要重點研究解決深度貧困問題?！秉h的十九大報告強調:“重點攻克深度貧困地區脫貧任務,確保到二〇二〇年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區域性整體貧困,做到脫真貧、真脫貧。”客觀認識并精準識別深度貧困是實現這一目標的基礎和前提。

近十年來,對貧困的認識已經從單一的收入貧困發展到包括能力貧困、環境限制、權利剝奪、文化差異等維度在內的多維貧困。在此基礎上,精準識別深度貧困的基本原則有兩個,一是貧困瞄準要從能力貧困入手;二是貧困分析要突破靜態的截面研究思路,以動態的思路和方法區分暫時貧困和長期貧困,關注貧困人口在不同時期貧困狀態的變化過程。以這兩個標準,可以界定深度貧困的基本特征是“貧困程度深且長期陷于貧困狀態”?！柏毨С潭壬睢敝傅牟粌H是物質匱乏,深度貧困人口在投資理財意識、教育機會、飲水衛生及健康、社會資本、社會排斥等能力指標上均落后于平均水平?！伴L期陷于貧困狀態”指的是無力擺脫目前的匱乏處境,即使暫時脫離了貧困狀態也很容易返貧,同時由于生活方式、行為規范、價值觀念體系等“亞文化”的影響,貧困人群的后代極易陷于貧困,表現出明顯的代際傳遞特征。

深度貧困人口為什么會陷入長期持久的惡性貧困循環狀態而難以擺脫?為什么在我國已經進行了長期大規模扶貧行動,且經歷了2013年開始的精準扶貧以及2015年的幾次“回頭看”,貧困人口基本得到精準幫扶的情況下,深度貧困人口依然存在?從具體情況看原因大致如下:

首先,沒有勞動能力,導致“無業可扶、無力脫貧”的因病致貧與返貧現象。這種情況在剩余貧困人口中的致貧比例從2013年的42%上升到現在的44%,涉及1200多萬個家庭。雖然目前的新型農村合作醫療和農村互助醫療制度建立了基本的醫療保障體系,但沒有實現精準化瞄準和管理,降低了扶助效果。

其次,有勞動能力但不認為自己貧困,沒有脫貧的愿望,或者有脫貧愿望但缺乏脫貧的勇氣和行動。由于對待事物的認知不同,部分貧困人群滿意于自給自足、自由自在的生存狀態,或者由于長期生活在貧困之中,受文化習俗、思維定勢和價值取向的影響,對貧困產生了自適應和自我維護,缺乏走出困境的勇氣和想法。這種文化屬性與資源匱乏、環境惡劣等其他屬性之間不一定有直接的因果聯系。

再次,有勞動能力,有脫貧的愿望,但缺乏謀生技能的能力制約型貧困。由于受教育程度低,缺乏知識更新和獲取的能力,或者沒有接受相應的職業技能培訓,貧困人群缺乏專門知識、沒有專有性人力資本,無法在競爭性的經濟活動中獲取收益。

最后,有勞動能力但深受環境條件制約的資源匱乏型貧困。由于生活在自然條件惡劣、環境資源匱乏的地區,形成了從屬于連片貧困區、貧困縣和貧困村的大規模貧困人群。生態環境脆弱、地理位置偏僻、基礎設施薄弱、資源稟賦不足導致要素流動困難,生產風險加大;而封閉的環境又導致這個群體普遍缺乏市場意識和風險意識,遠離現代文明,環境適應性差,移民搬遷扶貧等手段反而會加劇貧困,而一般性產業扶貧手段雖然能保證地區資源的資本化利用,但無論在生產還是分配環節,貧困人群實際上都被排除在外,很難有效參與。

通過上述分析可見,無論何種原因致貧,深度貧困人群往往沒有脫離貧困的想法和勇氣,缺乏脫離貧困的技能和手段。環境封閉、信息匱乏與觀念落后、智力開發不足幾方面相互影響、相互制約、相互強化,導致貧困人群缺少達到最低生活水準的能力,處于諾貝爾經濟學獎獲得者阿瑪蒂亞·森所說的可行能力的匱乏困境。

黨的十九大報告指出,“注重扶貧同扶志、扶智相結合”。世界銀行的基本觀點認為“任何減貧戰略的核心內容都是拓寬窮人的能力”。因此,建立以增強深度貧困人群能力為方向的“賦能”機制是解決問題的基本手段。

首先,以多層次健康扶貧體系精準扶貧。對于因病致貧和返貧的深度貧困人群,要以“建庫立卡”為基點進行分類瞄準和精準管理。建立新農合制度為主干,醫療大病保險和疾病應急救助為補充的健康扶貧體系。同時,積極發展商業健康保險和慈善救助。組織制度上,確立農村分級診療模式,發揮基層醫療衛生機構的作用,緩解醫療救助制度的壓力。

其次,以多層級教育培訓阻斷貧困的代際傳遞。諾獎獲得者詹姆斯·赫克曼的研究顯示,對高等教育投入的回報是1:1,而對兒童早期教育投入的回報能達到1:8。我國已提前完成了聯合國千年發展目標,在兒童教育和健康的相關指標上在發展中國家名列前茅。但這方面依然存在巨大的城鄉差距,鄉村尤其是貧困鄉村的孩子在生長遲緩率、低體重率、貧血率等指標上遠遠高于城市。專門針對貧困鄉村的學前營養和學前教育計劃對于阻斷貧困的代際傳遞意義重大,是讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育的關鍵一環。同時,脫貧攻堅的實踐證明,職業教育是見效最快、成效最顯著的扶貧方式。應根據深度貧困人群的年齡結構、產業背景、民族成分等現實情況細化教育培訓資金安排,開展適應當地產業特色的技能培訓。

再次,以貧困人群深度參與的產業扶貧緩解資源匱乏型貧困。深度貧困人口人力資本缺乏,就業競爭力差,最直接的減貧手段就是依賴規?；M織化的產業扶貧。應充分強調產業發展過程中資源利用與貧困人口獲利與發展間的關系,強調貧困人口的實質參與,增強市場意識的培訓和引導,以制度設計充分保證貧困人群參與資源分配收益。

最后,以政府扶貧加社會力量扶貧解決持續性扶貧問題。各類社會組織具有強大的資源動員力量和專業能力,一直在反貧困實踐中發揮著不可替代的重要作用。世界銀行認為,非政府組織(NGO)可以通過擴大貧困者的經濟機會、促進賦權和加強安全保障三個方面來形成持續性的減貧動力。對于深度貧困人群脫貧后的穩定、持續脫貧問題,可更多地通過政府購買公共服務等形式交由社會組織承接完成。

深度貧困問題的解決需要長期、持續的工作安排,不管經濟發展到什么程度,相對貧困永遠存在。在各種各樣的再分配傾斜政策和保護性措施之外,只有激發貧困人群內在的動力,才能真正推進脫貧-穩定脫貧-可持續脫貧。“賦能機制”的建立是實現習近平總書記所說的“到2020年全面建成小康社會,任何一個地區、任何一個民族都不能落下”目標的有效手段。

(作者:郭利華,作者單位:中央民族大學經濟學院)