隨著鄉村振興戰略的實施，“資本下鄉”在未來將會更加普遍。如何把“資本下鄉”這把“雙刃劍”管好用好，專家指出，關鍵還要在體制、機制和規則設計上進一步規范，尊重農民意愿，提高農民話語權，既給“下鄉資本”留足發展空間，又最大程度地規避風險。

建立資本準入監管確保涉農項目發展

近些年來，“資本下鄉”蜂擁而至，不僅涉及承包地的流轉問題，還涉及土地開發、老百姓的房屋代建、商業開發等多個層面。記者調查發現，大量“資本下鄉”涉農項目沒有相應的投入、粗放經營，甚至出現“爛尾”工程。

專家認為，出現這種情況，一是因為投資企業對農業不熟悉，缺乏風險意識；二是沒有實行審核準入制度，什么企業都引進，三是相對較低的土地流轉費用，刺激資本圈占土地，把土地撂荒待價而沽，甚至謀取暴利。

黑龍江省農科院原總經濟師矯江建議，建議在“資本下鄉”項目啟動之初就做出詳細研究，比如要對農村資源價值和開發風險做專業評估，對資本方的履約能力進行有效認定，對履約過程中可能出現的不確定性做出明確的預判和約定，包括土地經營權在什么情況下可以抵押，抵押之后如何保證約定用途、違約如何處理等。

湖南長沙市農委經管站站長劉光輝建議，結合當地農業農村發展情況，編制工商資本投資規劃、投資指南等，引導工商資本進入農業生產發展薄弱環節，如發展裝備農業、現代種養業、智慧農業、農產品流通、農村旅游業等新型業態。

部分業內人士還建議，建立資本準入制度，要根據企業資質、經營能力、土地流轉規模等實行審核準入制度，對長時間、大面積租賃農地要有明確上限控制，實行分級備案。加強投資建設的咨詢指導服務工作，結合現代服務業發展實施方案，積極引導扶持農業生產性服務業發展。

土地流轉的價格是基于種植糧食作物的收益確定的，大多數土地流轉價格在每年500元/畝至1000元/畝的水平。多位專家建議，以種植糧食作為基礎制定土地流轉費用標準，轉而經營其他產業，就好比以農地價格征用了土地，轉而去開發房地產一樣，對農民是不公平的，必須適當提高工商資本流轉土地的價格，減少“跑馬圈地”等現象。

規范土地流轉健全風險保障金

工商資本進入鄉村，有些企業在經營不善以后，拖欠農民土地租金，土地流轉糾紛呈增多趨勢，并丟給當地金融機構一筆壞賬，丟給農民一些不能再利用的土地，丟給地方政府一堆負擔，自己跑路了事。

專家指出，減少這種情況，需要進一步規范工商資本流轉土地的行為，尊重農民意愿。《經濟參考報》記者調查發現，有些流轉合同是企業與鄉鎮政府簽、鄉鎮政府再與村“兩委”簽，政府介入過多。山東省社科院農村所研究員秦慶武建議，根據耕地實際情況評估出大致的土地流轉價格供流入和流出雙方參考，在流轉雙方達成一致意見后，再組織雙方簽訂規范的流轉合同一式三份，減少政府的參與度。

廣西經濟管理干部學院教授官錫強表示，農村土地流轉關乎農民的切身利益，農民是土地流轉的主體。因此，需要在實際工作中尊重農民意愿，進一步規范土地流轉行為，減少政府強推、下指標、定任務等現象。

中國農科院農業經濟與發展研究所研究員蔣和平說，資本進入鄉村，本質上是個商業問題，因此需要明確的是契約雙方的關系。對于村莊或者村民來說，要提高對市場經濟的把握和對產權開發的認識。建議接下來鄉村治理要強化鄉村的法律意識和商業知識，保證資本進入鄉村的過程中農民的主體地位不被沖淡，提高農民話語權。

建立健全風險保障金制度。廣西崇左市農業局副局長曹澤光建議，建立風險保障金制度，讓社會資本繳納保證金方能開始種植及相關開發。對企業出現拖欠苗頭的，相關部門要及時出面，給企業壓力，使其按期足額支付租金，防止損害農民權益。

加大執法檢查嚴控“非糧化”

“非糧化”、“非農化”的現象日益引起關注。尤其是“資本下鄉”受利潤驅動，往往投資果蔬種植、農業觀光或農產品加工，極少種植糧食作物。一些地方干部表示，“工商資本肯定是逐利的，什么項目賺錢，才會進行投入”。

蔣和平表示，在一些國家，工商資本進入農業特別是進入農村大規模流轉土地的過程后，往往與“非農化”和“非糧化”現象相聯系，土地流轉規模越大，“非農化”和“非糧化”就發展越快。“非農化”在一定程度上會危及到我國的農產品供給安全，“非糧化”則必然加劇糧食安全的壓力。

為嚴控“非糧化”保障國家糧食安全，首先要加強對資本下鄉流轉土地的執法檢查力度。湖南省委講師團教授、湖南省政府參事室智庫聯盟專家彭宏杰建議，要加強“資本下鄉”對土地用途管制執法檢查，將流轉耕地用途檢查納入縣鄉兩級日常土地巡查范圍，確保對耕地流轉用途監管到位。

同時，對耕地流入方的經營情況進行嚴格的監督和管理，比如規定流入的耕地必須是全部種糧或規定種糧面積不得低于一定比例等，如有違規，政府必須進行干預或對其進行制裁，從而嚴格控制耕地的流向，切實確保糧地糧用。

嚴控“非糧化”“非農化”，還要強化“資本下鄉”的動態監管。劉光輝建議，強化動態監管，定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途及風險防范能力等開展監督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，細化農地用途甄別標準，及時查處糾正浪費農地資源、改變農地用途等違法違規行為。