就業優先：政策推進有序，紅利釋放可期

【智庫答問】

編者按

隨著中美經貿摩擦升級，穩定就業的重要性空前突出。5月22日，國務院辦公廳下發關于成立國務院就業工作領導小組的通知，國務院副總理胡春華擔任組長，成員來自20多個相關部委。社會各界普遍認為：領導小組的成立充分顯示出黨和政府對就業問題的高度重視，“就業優先”政策正在穩步推進，逐漸走向全面發力。本期智庫答問邀請三位專家為您解析：當前就業政策有何新亮點，紅利又將如何釋放？歡迎您參與討論，持續互動。

本期嘉賓：

中國人民大學勞動人事學院院長 楊偉國

北京大學教育學院教授 岳昌君

中國政法大學學生就業創業指導服務中心主任 解廷民

就業工作領導小組 統籌協調，凝聚合力

光明智庫：就業，是數十年教育成果的集中體現，是深刻影響每個小家庭的大事。小家的大事，受到黨和政府高度關注。5月22日，國務院就業工作領導小組成立，組長由國務院副總理胡春華擔任，網友們對此非常關切。請問領導小組的成立對于穩就業有何重要意義，在此時設立的原因有哪些？

楊偉國：成立國務院就業工作領導小組取代國務院就業工作部際聯席會議，顯示出我國對就業工作的高度重視。從黨的十九大報告指出“就業是最大的民生”，到今年《政府工作報告》把就業政策列為宏觀經濟政策，都體現了國家對就業工作重要性的判斷發生了明確調整。這一調整更有利于促就業穩增長，更有利于研判社會經濟與就業發展的互動關系，更有利于各領域各部門統籌協調。

就業伴隨著短期與長期社會經濟變化而發生不同程度的波動。當前的就業形勢受到多重社會經濟因素的綜合影響，經濟轉型升級、國際經濟關系變化、個人就業意識轉變、就業政策優化等都是影響因素。

岳昌君：就業難是世界很多國家面臨的共同難題。對于我國而言，在經濟下行過程中，又遭遇中美經貿摩擦，就業問題更加突出。成立國務院就業工作領導小組，旨在提升就業政策工具能力，強化就業政策的具體落實，在國家層面將就業政策、財政政策、貨幣政策協調使用、共同發力，從而將穩就業、穩金融、穩外貿、穩外資、穩投資、穩預期共同實現。

中美經貿摩擦對我國經濟發展和就業的影響是顯著的，應該高度重視和理智應對。中美經貿摩擦對我國各省區市的影響是不同的，影響最大的是我國經濟發展水平高、規模大、就業吸納能力強的廣東、江蘇、浙江、上海、山東和福建等東部省市，2017年這五省一市在我國出口中的占比高達78.1%。

解廷民：和同時撤銷的國務院就業工作部際聯席會議相比較，就業工作領導小組規格更高，國務院領導同志擔任組長；參與部門更廣，領導小組成員來自20多個部委，涵蓋與就業相關的各個重要領域，更加有利于對就業工作的組織領導和統籌協調。

此時設立就業工作領導小組，一是顯示出黨中央、國務院對就業工作的高度重視，表明黨和政府多管齊下、穩定和擴大就業的決心。二是穩增長保就業工作的客觀需要。當前中美經貿摩擦升級，影響就業的不確定因素在增加，對我國相關產業以及對外貿易都將產生一定影響，迫切需要政府統籌協調、妥善應對。

就業形勢 新要素加重結構性矛盾

光明智庫：每年就業季都會有新的形勢和變化。今年的新變化是什么？在就業競爭的壓力下，從宏觀政策層面應該做出哪些調整？

楊偉國：每年大家都會感到“就業難”，究其原因，既有對就業形勢的感性認識，也有對每年都在增長的應屆畢業生數量的高度敏感性，還有畢業生在求職過程中因不確定性而產生的焦慮。從佰職招聘大數據2017年—2018年的數據來看，每年發布的用人需求量都大大超出當年畢業生數量。因此，就業難主要是結構性的，也就是供需雙方在地理上、期望上以及任職能力要求上不匹配。今年一些新的要素會加重結構性矛盾，甚至會改變供需數量的對比。第一個要素是智能機器人的應用，這不僅會降低勞動力需求，而且會導致新崗位的出現，進一步引發就業能力錯位。第二個要素是靈活用工，主要表現為將崗位職責分解成更細化的工作任務，然后通過人力資源服務機構進行外包，或在線交付，或集約化處理，這將導致勞動力需求數量下降。

要積極穩妥地促進新就業形態的發展。一方面，要改變對新就業形態的認識，另一方面，要加強新形態工作者的權益保護。同時，多措并舉提升就業能力仍然是最關鍵的政策選擇。

解廷民：從今年畢業生求職季來看，形勢有了一些新變化：

求職難與招聘難并存，就業結構性矛盾更趨明顯。畢業生就業群體龐大，求職難對于許多畢業生而言仍是客觀存在，而對于部分“雙一流”高校、熱門專業畢業生來說，則是“供不應求”。本科畢業生求職意愿明顯下降，“慢就業”、考研的選擇明顯增加。實現高校畢業生更高質量就業，一定程度上提高了畢業生的就業期望值。而從近年來就業市場用人需求看，相當部分用人單位紛紛抬高招聘門檻，繼“985”“211”之后，“雙一流”高校、研究生學歷等硬性條件成為新的求職門檻，一定程度上刺激了畢業生的考研深造意愿。就業中的性別和身份歧視現象仍然顯性或隱性存在，營造更加公平的就業環境任重道遠。

當然，畢業生就業也存在一些有利因素：國家實施新的發展戰略蘊含著大量就業機會。如鄉村振興戰略、共建“一帶一路”、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等，都是就業的新機遇。中央與地方政府新的人才政策紅利有利于畢業生合理流動。近年來，各地紛紛出臺人才引進新政，落戶門檻進一步降低，也有利于拓寬畢業生就業空間，促進畢業生合理流動。

目前，對于畢業生和用人單位而言，都需要恰當定位、合理預期。針對結構性就業矛盾，既需要高校不斷提高人才培養質量，加強就業引導工作，也需要政府相關職能部門搭建就業服務平臺，精準幫扶。

岳昌君：國際勞工組織在《世界就業與社會展望：工作變化的特點》報告中指出，傳統工作模式正發生改變，全球只有1/4的人從事傳統模式工作（全日制、有單位）。根據北京大學教育學院進行的“全國高校畢業生就業狀況調查”數據計算，“自主創業”“自由職業”“靈活就業”在畢業去向中已經成為不可忽視的重要組成部分，2015年占比合計為25.4%。既然非正規就業成為全球就業的新常態，政府就應該在社會保險計劃和保護立法方面發揮積極作用，讓各種就業形態的人員都能安心工作。

此外，我國就業人員平均每周工作時間在世界主要國家中名列前茅，許多企業每周只休息一天，工作日還常常加班。這說明我國用人單位普遍認為增加工時比增加雇用量更有效率。為此，政府應該適當降低企業“五險一金”等非工資性的準固定成本，上調加班補貼標準、限制加班時間長度，從而引導雇主愿意雇用更多的人員，增加就業機會。

就業政策 帶來新機遇，釋放新紅利

光明智庫：今年的《政府工作報告》提出，“必須把就業擺在更加突出位置”“穩增長首要是為保就業”，并就2019年就業工作做出了部署與安排。這將給就業帶來哪些新機遇和新紅利？

解廷民：從《政府工作報告》來看，當前，就業政策全面發力，黨和政府多管齊下、穩定和擴大就業的決心十分堅定。重視做好高校畢業生、退役軍人、農民工等重點群體就業工作；繼續堅持供給側結構性改革，推動經濟高質量發展。政府將更多運用市場化、法治化手段，增強微觀主體活力，提升產業鏈水平，暢通國民經濟循環，為新增勞動力提供更加充分和高質量的就業崗位。

政策的制定和實施方面，將會強化創新和完善調控職能，注重發揮就業政策的宏觀調節作用。如加快發展現代職業教育、實施職業技能提升行動，既可以緩解當前的就業壓力，也是培養國家發展急需的技術技能人才的戰略之舉。

良好的就業環境將得以營建。包括降低社會保險費率、加大失業保險費返還力度、對企業給予社保補貼、貸款貼息和定額稅費減免等措施，以及加大職業技能培訓力度，提升勞動者素質，緩解就業結構性矛盾。

特別是現代職業教育，迎來了快速發展的新機遇。國家會積極引導符合條件的普通本科高校轉為應用型大學；支持企業和社會力量興辦職業教育，加快產教融合實訓基地建設，這些都將在一定程度上緩解就業供給和需求之間的結構性矛盾。

岳昌君：各地各級政府要利用好就業優先的政策工具，增強就業政策的針對性和有效性，并結合積極的財政政策和穩健的貨幣政策共同發揮作用。對于高校畢業生群體，應充分發揮市場的資源配置作用，讓高校畢業生可以在城市之間、地區之間更加自由地流動。各級政府應健全市場機制、暢通流動渠道、完善服務體系。目前，有些省份、城市限定高校畢業生屬地就業的比例，限制畢業生流出，而有些地方利用戶口等制度設計限制人才流入。這些地方性的就業政策都不利于人力資源的有效配置和國家層面的經濟發展。

要關注從學校到工作崗位的有效銜接。高校畢業生所學的知識、能力與工作崗位要求常常不一致，實習和培訓是提高就業能力的重要渠道。政府應該提供積極的財政政策和就業政策支持畢業生實習，高校應該調整教學時間安排，保證學生有足夠長的暑期可以用來實習，從而提高學生實習的效率和質量。普通培訓屬于通用型人力資本，政府應該給予更大的支持，特別是對于畢業一年內未能找到工作的畢業生，培訓力度要加大。

高等教育的專業設置應該根據我國經濟發展階段和生產技術的不斷提高以及經濟結構的不斷變化而相應地、及時地調整。近期，教育部印發了《教育部關于公布2018年度普通高等學校本科專業備案和審批結果的通知》，全國共有35所高校獲首批“人工智能”新專業建設資格，在專業調整方面開始發揮積極的政策引導作用。

公共就業服務 以智能匹配提升有效性

光明智庫：對于高校來說，就業指導中心的作用如何最大限度地發揮出來？另外，非大學生群體就業需要哪些政策支持？

岳昌君：近年來，高校畢業生中出現了“不就業、緩就業”的新現象。一方面是因為隨著我國居民家庭財富的增加，高校畢業生求職的保留工資顯著上升，導致“有業不就”的情況發生；另一方面是因為高校畢業生就業觀念沒有改變，求職的積極性不高；還有的是為了考研、考博，深造之后再作打算。為此，高校就業指導部門應該發揮更加積極主動的作用。除了進行就業服務和指導以外，還要幫學生進行職業生涯發展規劃，更新就業觀念，引導學生增強社會責任感。

楊偉國：就高校就業指導中心而言，它應該承擔大學生就業能力塑造的角色，目前它正在從就業畢業事務辦理者向就業能力塑造者角色轉型，但轉型速度、廣度與深度在不同高校之間存在巨大差異。就業能力塑造應包括向教育教學部門傳遞工作市場需求信息與任職條件信息，幫助求職者了解自身就業能力，促進供需匹配，特別重要的是要適應新技術要求，滿足大學生求職需要。這實際上要求就業指導中心成為一個專業的職業服務機構。雖然各個就業利益相關者都對就業能力塑造承擔責任，但各高校就業指導中心不僅要承擔主責任人角色，還要承擔協調人角色。

對大學生之外的低技能就業群體而言，提高公共就業服務機構能力是世界范圍內共識共用的應對之策。更有效的選擇是發揮經營性人力資源服務機構的作用，以政府購買服務的方式采購經營性人力資源服務機構的就業服務，也可直接招標，由這些機構運營公共就業服務機構或設立非營利的就業服務機構。

這對政府政策意愿和管理能力都是一個挑戰。政府必須基于市場機制加強人力資源與就業服務信息基礎設施建設，確保每個求職者可以隨時隨地了解工作市場需求信息，并且提供基于大數據的智能匹配服務。

（項目團隊：光明日報全媒體記者 姚曉丹、李曉、王斯敏、蔣新軍、成亞倩）