黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)財(cái)稅體制改革作出了一系列部署，為新一輪財(cái)稅體制改革指明了方向。黨的十八大以來，圍繞推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，財(cái)稅體制改革不斷深入，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，為構(gòu)建與中國式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度打下了基礎(chǔ)。作為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府治理的交匯點(diǎn)，財(cái)稅體制改革事關(guān)經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、社會(huì)活力，事關(guān)中央與地方兩個(gè)積極性，是國家治理的基礎(chǔ)性制度。站在新的歷史起點(diǎn)上，貫徹落實(shí)好黨的二十屆三中全會(huì)精神，推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革部署真正落地，必須打破慣性思維，跳出就財(cái)稅論財(cái)稅，嵌入到多維度的國家治理結(jié)構(gòu)中來考量，并將其作為進(jìn)一步全面深化改革的重點(diǎn)和突破口，持續(xù)推動(dòng)中國式現(xiàn)代化行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

新一輪財(cái)稅體制改革的定位及面臨的挑戰(zhàn)

新一輪財(cái)稅體制改革的定位。作為國家治理的基礎(chǔ)，財(cái)稅改革具有形塑國家治理結(jié)構(gòu)的動(dòng)能，對(duì)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、中央與地方、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、效率與公平、權(quán)利與權(quán)力等重大關(guān)系，具有樞紐性的影響和黏合性的作用。過去，財(cái)稅體制總是被作為經(jīng)濟(jì)體制的中心環(huán)節(jié)看待，主要是基于經(jīng)濟(jì)維度的考量，推動(dòng)構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，旨在化解短缺經(jīng)濟(jì)衍生的系列風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)在，新一輪財(cái)稅體制改革已置于上述多維度的國家治理結(jié)構(gòu)關(guān)系之中，圍繞推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化這個(gè)總目標(biāo)，防范化解風(fēng)險(xiǎn)循環(huán)累積，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展的確定性。

財(cái)稅體制改革應(yīng)作為進(jìn)一步全面深化改革的“排頭兵”和“突破口”。財(cái)稅體制改革之所以要打頭陣，在于財(cái)稅就像社會(huì)的血液一樣，滲入到了經(jīng)濟(jì)社會(huì)有機(jī)體中的各個(gè)細(xì)胞，如個(gè)人、家庭和企業(yè)，各種重大關(guān)系的處理首先就涉及到財(cái)稅問題。財(cái)稅既是國家各種利益關(guān)系處理的樞紐，也是各類風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系處置的關(guān)鍵，激勵(lì)市場(chǎng)創(chuàng)新、實(shí)行社會(huì)保護(hù)、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、效率與公平的融合、重大風(fēng)險(xiǎn)的防范化解等都需要財(cái)稅打頭陣。正確處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，核心是實(shí)現(xiàn)國家預(yù)算對(duì)政府活動(dòng)范圍和方向的規(guī)范和約束，通過財(cái)稅法定，管住有形的手，放活無形的手。促進(jìn)社會(huì)公平，縮小貧富差距，既需要財(cái)稅來兜底和調(diào)節(jié)，更需要通過教育、健康等公共服務(wù)來縮小人力資本積累的差距。健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，更是離不開財(cái)稅來鋪路。財(cái)稅改革涉及中央與地方之間、區(qū)域之間、部門之間的責(zé)與權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)與利益關(guān)系的調(diào)整，改革難度最大。

落實(shí)財(cái)稅體制改革部署面臨的挑戰(zhàn)。在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇回升動(dòng)能不足的情況下，一方面，國家可支配財(cái)力的增長明顯放緩，另一方面，各領(lǐng)域多元目標(biāo)任務(wù)衍生出來的剛性支出快速增長，財(cái)政壓力與日俱增。財(cái)稅體制的一些弊端在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)尚不明顯，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于中等速度增長時(shí)，“水落石出”的效應(yīng)顯現(xiàn)，權(quán)責(zé)不匹配、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不清晰造成的“風(fēng)險(xiǎn)大鍋飯”愈發(fā)凸顯。各種風(fēng)險(xiǎn)的集聚，使財(cái)稅體制的確定性、可預(yù)見性和透明性下降，地方政府的主動(dòng)性和積極性難以發(fā)揮。各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)稅集聚，意味著財(cái)稅體制改革將是一場(chǎng)硬仗。

財(cái)稅體制運(yùn)作的路徑依賴突破難度大。在事權(quán)屬地化管理模式下，有些中央的事權(quán)交由地方政府履行，導(dǎo)致本應(yīng)由中央或省級(jí)政府承擔(dān)的跨區(qū)域協(xié)調(diào)、整合的功能被肢解，最終由市縣鄉(xiāng)碎片化地來落實(shí)，財(cái)政資源的空間配置難以優(yōu)化，老百姓的滿意度難以提高。

財(cái)權(quán)統(tǒng)一難度大。中央部門既有本級(jí)二次預(yù)算分配權(quán)，也擁有隱性突破地方預(yù)算的權(quán)限，“上級(jí)點(diǎn)菜，下級(jí)買單”成為當(dāng)前體制的一個(gè)重要特征。條條“點(diǎn)菜”事項(xiàng)多，地方政府的支出責(zé)任無法真正通過各級(jí)財(cái)政預(yù)算來明確，支出責(zé)任高度不確定，這既使地方政府處于總是被動(dòng)“買單”的狀態(tài)，也使地方政府行為處于軟預(yù)算約束狀態(tài)，為各種高風(fēng)險(xiǎn)融資提供了條件。

城鎮(zhèn)化帶來的人口流動(dòng)和家庭遷徙給轉(zhuǎn)移支付、基本公共服務(wù)供給帶來復(fù)雜性。在靜態(tài)社會(huì)，轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)供給可以打“靜靶”，而在動(dòng)態(tài)社會(huì)，轉(zhuǎn)移支付、公共服務(wù)應(yīng)“跟人走”，必須打“飛靶”，這考驗(yàn)各級(jí)政府的能力，尤其是中央與省級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。目前已經(jīng)出現(xiàn)了這樣的情況：人口凈流入地的公共服務(wù)供給不足，而人口凈流出地的公共服務(wù)供給過剩。人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間主體形態(tài)的演變，也給戰(zhàn)略規(guī)劃、空間規(guī)劃、土地規(guī)劃與財(cái)政規(guī)劃、中長期預(yù)算安排的匹配性帶來了空前的挑戰(zhàn)。

新一輪財(cái)稅體制改革的推進(jìn)原則與思路

財(cái)稅體制改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，具有其他改革難以比擬的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性，其整體性、協(xié)同性、集成性要求更高。

應(yīng)以“中央主抓、財(cái)稅部門配合”為財(cái)稅改革的推進(jìn)原則。財(cái)稅體制改革作為夯實(shí)國家治理基礎(chǔ)，鞏固政權(quán)安全的一項(xiàng)打頭陣的改革，涉及中央與地方、各個(gè)部門之間風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任與財(cái)力的重新調(diào)整與配置，如果按照過去做法下達(dá)給財(cái)稅部門來牽頭推進(jìn)改革，則存在空轉(zhuǎn)打滑的風(fēng)險(xiǎn)。例如，黨的二十屆三中全會(huì)明確提出了“適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)、提高中央財(cái)政支出比例”“深化零基預(yù)算改革”“統(tǒng)一預(yù)算分配權(quán)”等改革設(shè)想，這類改革不是技術(shù)性方法問題，其背后都是權(quán)力與責(zé)任問題，很顯然，財(cái)稅部門是無法推動(dòng)這類改革的。這方面，可借鑒1994年實(shí)行稅收制度和分稅制財(cái)政體制改革的經(jīng)驗(yàn)，由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)直接牽頭，并帶領(lǐng)改革方案設(shè)計(jì)小組到多個(gè)省份征求意見、交流溝通、消除改革顧慮，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，正是充分調(diào)研和多方溝通，才使得后面的改革推進(jìn)沒有遇阻，為其他改革奠定了基礎(chǔ)。所以，新一輪財(cái)稅體制改革推進(jìn)原則應(yīng)有所創(chuàng)新，且需在各個(gè)方面做好充分溝通。改革發(fā)文件易，真正落地有實(shí)效難。

按照“一體兩翼”協(xié)同推進(jìn)財(cái)稅改革。推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革，應(yīng)堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，既要充分考慮財(cái)稅體制改革與其他領(lǐng)域改革之間的排序、協(xié)同和匹配，也要充分考慮財(cái)稅改革自身的整體性，避免在財(cái)政體制、預(yù)算制度和稅收制度改革上各行其是，碎片化推進(jìn)。這三個(gè)方面是既有區(qū)別又有聯(lián)系的有機(jī)整體，應(yīng)按照“一體兩翼”的改革思路一體化推進(jìn)，即將中央與地方財(cái)政體制改革作為主體，以預(yù)算制度改革和稅收制度改革為兩翼，整體設(shè)計(jì)、協(xié)同推進(jìn)。央地財(cái)政關(guān)系（財(cái)政體制）是國家治理結(jié)構(gòu)中的“支柱”，對(duì)于一個(gè)大國來說，更顯重要，古今中外興衰治亂的各種歷史案例都表明了這一點(diǎn)。而要完善這個(gè)支柱性的制度，需要預(yù)算制度和稅收制度嵌入其中，并與之相適配。好比一架飛機(jī)，財(cái)政體制是主體，預(yù)算制度和稅收制度是兩翼，構(gòu)成一個(gè)相互契合的財(cái)政制度體系。這也意味著，財(cái)稅改革需要以“建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”為主導(dǎo)，牽引預(yù)算制度和稅收制度改革。

新一輪財(cái)稅體制改革應(yīng)突出“人本邏輯”。財(cái)稅改革表面上看涉及的是“錢”，財(cái)力如何配置；背后涉及的是責(zé)權(quán)，財(cái)力本身就意味著是一種權(quán)力，爭(zhēng)取更多的財(cái)力是各部門和地方的本能；再深一層看，財(cái)稅改革涉及的是社會(huì)各階層、群體的“風(fēng)險(xiǎn)-利益”關(guān)系，與人的自由全面發(fā)展直接相關(guān)。以人民為中心，實(shí)質(zhì)就是人本邏輯。財(cái)稅體制改革應(yīng)由“物本邏輯”（財(cái)）轉(zhuǎn)向“人本邏輯”，更多聚焦于人的流動(dòng)、人的需求和人的發(fā)展，進(jìn)一步提高基本公共服務(wù)均等化與人口流動(dòng)、農(nóng)民市民化的匹配性，加快破除社會(huì)身份制度，促進(jìn)國民基本權(quán)利的平等化。同樣，通過財(cái)稅改革促進(jìn)教育、科技、人才與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的良性循環(huán)，也更需要轉(zhuǎn)向人本邏輯，提升和激發(fā)每一個(gè)人的創(chuàng)造性潛能。

對(duì)落實(shí)新一輪財(cái)稅體制改革部署的若干建議

為全面落實(shí)新一輪財(cái)稅體制改革的決策部署，需做好以下基礎(chǔ)性及配套性工作：

提高新一輪財(cái)稅體制改革的統(tǒng)籌層級(jí)，進(jìn)一步增強(qiáng)“事與錢”的聯(lián)動(dòng)性和匹配性。財(cái)稅體制改革貫穿于經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)體制和行政體制改革之中，牽一發(fā)而動(dòng)全身。為確保改革成效，需打破部門分別改革的傳統(tǒng)格局，建議在中央層面建立財(cái)稅體制改革的“專班”，構(gòu)建有力的財(cái)稅改革協(xié)調(diào)機(jī)制，切實(shí)增強(qiáng)改革的聯(lián)動(dòng)性、協(xié)同性和集成性。一方面，做好財(cái)稅改革的準(zhǔn)備工作。建議對(duì)各級(jí)政府、各部門現(xiàn)行的政策文件進(jìn)行一次全面梳理，對(duì)在形式上不帶“財(cái)”字，而在落實(shí)過程中會(huì)增加下級(jí)財(cái)政支出責(zé)任和債務(wù)壓力的，予以暫停。在清理的基礎(chǔ)上，對(duì)各類政策文件可能形成的中央和地方財(cái)政支出責(zé)任及其影響進(jìn)行全面評(píng)估，減少上級(jí)政策文件給地方財(cái)政收支帶來的不確定性、不可預(yù)期性和隱性支出責(zé)任，為更合理劃分事權(quán)、支出責(zé)任打下基礎(chǔ)。另一方面，構(gòu)建黨政部門出臺(tái)政策文件的財(cái)力需求審查機(jī)制。凡涉及財(cái)政支出或稅費(fèi)減免的，都應(yīng)進(jìn)行事前的財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，包括跨期的評(píng)估，避免上級(jí)安排的事項(xiàng)超出地方財(cái)政能力，或地方黨委政府超越預(yù)算范圍決策，透支地方未來財(cái)力，造成新的各種“隱性”債務(wù)。在各級(jí)決策中，“事和錢”脫節(jié)是普遍現(xiàn)象，應(yīng)通過財(cái)稅改革構(gòu)建新機(jī)制來予以矯正。

推動(dòng)以“分責(zé)制”為基礎(chǔ)的政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不確定性的擴(kuò)大以及各種公共風(fēng)險(xiǎn)事件迭出，由此引發(fā)政府職能不斷擴(kuò)大以及央地關(guān)系不斷調(diào)整變化，地方政府支出責(zé)任迅速擴(kuò)增，側(cè)重于收入劃分的分稅制財(cái)政體制的適應(yīng)性下降，對(duì)國家治理效能提升的支撐性減弱，亟待從支出方面進(jìn)一步明確中央與地方的財(cái)政責(zé)任，推動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革從“分稅制”轉(zhuǎn)向“分責(zé)制”。一是遵循“能力與事權(quán)相匹配”原則，合理劃分央地事權(quán)和支出責(zé)任，改變中央財(cái)政支出占比過低導(dǎo)致宏觀調(diào)控能力不足、資金使用效能不高等問題。一般來說，級(jí)次越低，政府跨區(qū)域協(xié)調(diào)能力越低，識(shí)別和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能力越低。二是推動(dòng)央地共同事權(quán)改革。按照職能負(fù)擔(dān)和差異化分擔(dān)原則，進(jìn)一步明確共同事權(quán)的范圍以及省、市、縣各級(jí)支出責(zé)任，確保各級(jí)政府在其能力范圍內(nèi)有效行使職責(zé)。三是應(yīng)明晰上級(jí)事權(quán)委托下級(jí)履行的委托事權(quán)法律關(guān)系。法律設(shè)定的中央事權(quán)，若委托地方履行，地方只是行為主體，不是資格主體，支出責(zé)任及其風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任都應(yīng)由委托方承擔(dān)。這樣，權(quán)力和責(zé)任的對(duì)稱性就可穩(wěn)定、可預(yù)期，避免權(quán)責(zé)脫節(jié)，導(dǎo)致責(zé)任無序下移，超越地方能力。四是加強(qiáng)地方政府的能力建設(shè)，讓其能力、權(quán)力、責(zé)任和財(cái)力相匹配，盡量解決地方在治理、改革和發(fā)展上“小馬拉大車”問題。

按照事權(quán)屬性甄別地方債務(wù)，強(qiáng)化對(duì)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表管理。推進(jìn)財(cái)稅改革，首先要解決地方政府背負(fù)的沉重債務(wù)包袱及其蘊(yùn)藏的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。一是根據(jù)事權(quán)屬性對(duì)地方政府全部存量債務(wù)進(jìn)行甄別，并合理確定債務(wù)歸屬。凡履行中央事權(quán)形成的地方債務(wù)，償還責(zé)任應(yīng)上移，由中央承擔(dān)；凡履行上級(jí)委托事權(quán)形成的債務(wù)，償還責(zé)任由上級(jí)承擔(dān)。對(duì)甄別分類后的債務(wù)，相應(yīng)納入各層級(jí)政府的預(yù)算管理，償還責(zé)任按照預(yù)算級(jí)次承擔(dān)。二是調(diào)整政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，合理控制專項(xiàng)債新增規(guī)模。逐漸縮小地方政府的債券發(fā)行規(guī)模，減小地方加杠桿的壓力。同時(shí)，加大中央的舉債責(zé)任，根據(jù)宏觀調(diào)控需要，通過發(fā)行國債來調(diào)整央地債務(wù)比重，提高中央支出占比、落實(shí)中央部門的直接支出責(zé)任。三是強(qiáng)化對(duì)政府投融資與公共資產(chǎn)價(jià)值的預(yù)算管理。建立全口徑全范圍的公共資產(chǎn)數(shù)據(jù)庫，各級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)土地、森林、礦產(chǎn)、湖泊等自然資源資產(chǎn)價(jià)值開展全面清查核算，并按照資源資產(chǎn)屬性實(shí)行分級(jí)、分區(qū)、分類的確權(quán)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等價(jià)值實(shí)現(xiàn)和央地之間的價(jià)值分享。對(duì)一般公共預(yù)算中的預(yù)算內(nèi)投資、工程建設(shè)類專項(xiàng)資金和一般債務(wù)形成的資產(chǎn)、政府性基金預(yù)算中專項(xiàng)資金和專項(xiàng)債務(wù)形成的資產(chǎn)進(jìn)行整合，將資產(chǎn)的存量形態(tài)、資產(chǎn)運(yùn)行所需要的財(cái)政性投入以及形成的貨幣化收益體現(xiàn)在資本預(yù)算和各級(jí)政府的資產(chǎn)負(fù)債表中，并向同級(jí)人大報(bào)告，強(qiáng)化人大對(duì)資產(chǎn)負(fù)債表風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督。

提高財(cái)稅體制的法治化水平，強(qiáng)化改革成果的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。全面推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革的決策部署，注重法治思維，強(qiáng)化制度建設(shè)這條主線，推動(dòng)財(cái)稅法治化，加快《財(cái)政法典》的研制進(jìn)程。一是提高預(yù)算管理的法治化。嘗試實(shí)行法定支出和非法定支出的分類，針對(duì)非法定支出實(shí)行“零基預(yù)算”，進(jìn)一步優(yōu)化中央和地方各個(gè)層級(jí)的支出結(jié)構(gòu)以及各級(jí)政府“事”與“錢”匹配的確定性，強(qiáng)化預(yù)算約束功能，做到“無預(yù)算不支出”，強(qiáng)化預(yù)算對(duì)政府活動(dòng)范圍和方向的約束。二是嚴(yán)格落實(shí)稅費(fèi)法定原則，加快推動(dòng)稅費(fèi)立法和稅費(fèi)征管法治化。稅費(fèi)征管的法治化是穩(wěn)定預(yù)期改善預(yù)期的重要方面，也是宏觀經(jīng)濟(jì)治理的重要內(nèi)容。三是組織實(shí)施三年滾動(dòng)預(yù)算和中長期預(yù)算。強(qiáng)化中長期預(yù)算對(duì)年度預(yù)算的約束、中長期預(yù)算與國家發(fā)展規(guī)劃的銜接，探索中長期預(yù)算法律位階的設(shè)定問題，進(jìn)一步提高我國財(cái)政管理的效率和透明度。

（作者劉尚希系全國政協(xié)委員，中國財(cái)政科學(xué)研究院院長、黨委書記）