城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。習近平總書記深刻指出，“城鄉發展不平衡、農村發展不充分仍是社會主要矛盾的集中體現”，“要重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路”。中共二十屆三中全會對完善城鄉融合發展體制機制作出重大戰略部署，要求“必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展”，為深化農業農村改革、推進城鄉融合發展指明了前進方向，注入了強大思想動力。

打通土地要素在城鄉間的流動通道是促進城鄉融合發展的重要一環。習近平總書記在浙江工作時親自謀劃部署推動了“千萬工程”這一重大決策，為推進城鄉融合發展提供了重要的啟示借鑒。全域土地綜合整治是“千萬工程”迭代升級的重要抓手，是深化土地制度改革、推動城鄉融合發展的重要途徑，是系統解決錢從哪里來、人往哪里去、地從哪里出的重要手段。截至2023年底，全國1304個試點完成綜合整治規模378萬畝、實現新增耕地47萬畝、減少建設用地12萬畝，在優化空間布局、服務鄉村全面振興等方面取得了顯著成效，形成了一系列可推廣、可復制的寶貴經驗。取得成績的同時，我們通過對部分試點地區的調研看到，組織模式簡單、效益不佳等現象仍不時出現，土地整治的全域性和整體性體現得還不夠充分。如廣東在中央的支持下在全域土地綜合整治工作方面進行了很好的探索，2017年以來，全省開創性推進墾造水田，有效保障200多個重大項目的水田占補平衡，交易水田指標超過10萬畝，增加各級財政收入超過400億元；謀劃推動了21個國家級和21個省級全域土地綜合整治試點，總投資1269億元，已完成投資347億元，初步形成可復制、可推廣的全域土地綜合整治經驗方案。但在城鎮化進程加快的現實背景和推進城鄉融合發展的迫切要求下，仍處于攻堅克難階段，一些“難點”“堵點”問題需要進一步研究解決。

中共二十屆三中全會為完善城鄉融合發展體制機制擘畫了新時期改革藍圖。我們應抓住學習貫徹落實中共二十屆三中全會精神的契機，針對不同區域、不同類型的土地要素情況，推進政策集成創新，探索以城鄉融合發展為指導的全域土地綜合整治工作機制，激發實現城鄉融合發展的推動力，為城鄉融合發展提供新動能。

■ 加快完善政策支持體系，切實強化全域土地綜合整治的基礎支撐能力

目前，國家層面已經出臺了一系列關于推進全域土地綜合整治的綜合措施，但是在實施路徑和具體操作上，還需要加大體制機制創新力度和配套政策的供給力度，打通全域土地綜合整治“最后一公里”。一是在構建市場化機制方面進行政策創新突破。進一步完善各類指標的激勵和交易機制，允許各類指標在省域范圍內通過便捷的方式進行交易，為指標價格劃定合理范圍，保障整治工作持續發展；縱深完善社會資本參與模式，激發社會資本投資動力，創新金融支持全域土地綜合整治政策。二是為全域土地綜合整治提供更多技術和人才的支撐。加快全域土地綜合整治技術標準修訂和新標準的制定，建立統一的全域土地綜合整治要素信息共享平臺；加強對全域土地綜合整治的通才及專門人才的培育，提升全域土地綜合整治的專業能力。

■ 構建差異化土地要素整理策略，促進區域協調發展新格局

城鄉區域發展不平衡往往伴隨著土地要素的梯度差異。例如浙江省“七山一水二分田”，山區26縣占浙江省45%的面積，卻只創造了不到10%的生產總值。廣東珠三角地均工業增加值是粵東西北地區的2.2倍，粵東西北中心鎮工業用地畝均稅收不足珠三角的1/10。如何深入挖掘各類資源潛力，推動其優化配置，是形成城鄉融合發展新格局的重要切入點。一是要構建一套差異化要素流動策略。立足地區差異化空間格局，發揮縣域重要支點作用，將縣城作為城鄉融合樞紐，將鎮作為聯城帶村的綜合服務節點，做強中心鎮、專業鎮、特色鎮，因地制宜補齊短板弱項，加強縣、鎮、村城鄉體系的融合度與可連接性。二是要完善區域合作機制，加快跨區域土地要素流動。探索建立“產業飛地”“農業飛地”“生態飛地”等多種“飛地券”，完善資源要素跨區域調劑機制。在健全收益共享配套制度上，探索飛地園區生產總值跨區域分解核算方案，創新跨行政區域干部考核辦法。

■ 用好土地整治政策工具箱，加強縣域土地要素統籌謀劃

從全國范圍來看，多數縣域底子薄、基礎弱，加上城鎮化進程中城市群和都市圈等空間單元的虹吸效應，縣域經濟發展不平衡、不充分的矛盾突出。需要進一步加強縣城綜合承載能力，促進縣鎮村功能銜接互補。一是用好“資源撬動+連片整備”政策工具。以推動產城融合為目標，開展土地連片整備，推進建設用地與農用地的聯動整理，為產業平臺提供優質空間載體。推動低效村鎮工業集聚區綜合整治，結合零散基本農田集中形成連片產業平臺，探索建設用地+農用地的連片整備模式，消除碎片耕地對成片開發的約束，實現片區高質量發展。二是完善農村集體經營性建設用地入市制度。加快探索解決集體經營性建設用地合法手續不全等較為普遍的歷史遺留問題；加強縣鎮層面專項規劃支撐，增加集體經營性建設用地利用專項規劃，制定入市流轉政策，為鎮級國土空間規劃的編制提供支撐；完善農村集體經營性建設用地入市前地上帶建筑物的處理、入市后土地增值收益分配、入市監管等機制。（作者程萍系全國政協常委，民革廣東省委會主委）