“黑戶”背后的社會管理之弊

　　半月談記者調研發現，在人口流動日益加速的現代社會，主要因違法生育而形成的龐大“黑戶”群體已經產生了跨區域的影響，這些影響隨著代際傳遞而逐步加深，成為社會管理中的盲區和難點。而戶籍管理與計生管理“搭車”，則是“黑戶”問題長期難以解決的最大根源。

　　“黑戶”問題已構成社會管理的嚴峻挑戰

　　“我們查戶口的時候，他們往往會以各種理由回避。”從事計生工作15年的安徽省合肥市蜀山區人口計生局城市流動人口科科長程平說，“黑戶”人群對計生、公安等部門查戶口的情況非常敏感，他們一般都不會主動承認自己是沒有戶口的，而是會以“忘記帶了”、“過兩天找給你”、“現在忙不方便”等各種理由回避。如果查的次數多了，他們可能就會干脆搬家換一個地方租房，這樣就完全消失不見了。“黑戶”的存在，給城市流動人口管理帶來極大的挑戰。除非“黑戶”人群的原所在地計生部門發函，否則城市計生部門很難掌握“黑戶”人群的信息和動態。

　　戶籍制度的一大功能是掌握準確的人口信息，為宏觀決策提供參考。中國人民大學社會與人口學院教授陸益龍、北京隆安(濟南)律師事務所律師周雷等專家認為，人口底數不清，不僅影響高層決策，也會給經濟社會發展帶來不利影響。山東省多位基層民警表示，一般情況下，民警對轄區內的“黑戶”有一定的掌控，一旦這些人離開所屬轄區，其他地區和部門無法確定“黑戶”的準確身份，將面臨不能及時應對的管理困惑，潛藏巨大治安隱患。

　　湖北襄陽市衛計委的一名科長認為，“黑戶”群體的大量存在是一個很嚴重的社會問題，但國家層面仍沒有哪個部門去認真地研究解決這個問題。“黑戶”長期享受不到公民的基本權利和待遇，這無異于把他們推向了社會的對立面。

　　“‘黑戶’是不折不扣的弱勢群體。”陸益龍說，現實中的“黑戶”多數來自違反計劃生育政策出生的人口，而包括受教育權在內的各項公民基本權利、福利待遇實際上都是以戶籍為前提的。由于戶口與權益密切相關，“黑戶”在社會資源的獲取方面就處在最底層，這無疑會進一步加劇社會分化和社會不公。近年來，社會上發生多起“黑戶”孩子因無學籍參加考試、不能繼續讀書而導致的悲劇，甚至有的孩子選擇跳樓自殺。這些都為治理“黑戶”問題敲響了警鐘。

　　長期從事青少年維權工作的北京青少年法律援助中心律師趙輝認為，“黑戶”中的孩子是無辜的受害者。“孩子的受教育也是不可逆的過程，政府應先解決這些孩子的戶口問題。”

　　戶籍與計生“搭車捆綁”是解決“黑戶”問題最大障礙

　　半月談記者調研了解到，總體上，“黑戶”的存在有其特定的歷史背景，具體原因也多種多樣。上海市公安局人口管理辦公室副主任張展宇介紹，在過去的一段歷史時期，我國戶籍管理制度并不是很嚴格和規范，戶口在社會活動中的重要性沒有充分彰顯，管理部門也沒有充分開展相關宣傳工作，致使部分群眾對戶籍問題不重視，只有在急用時才“病急亂投醫”，結果導致戶籍缺失。

　　復旦大學社政學院教授任遠說，有的人為了規避高額社會撫養費(俗稱“超生罰款”)，故意隱藏子女以換取再生育條件。此外，由于落戶程序繁瑣，一些群眾對辦理入戶登記望而卻步。依靠社區、居委會、派出所等單薄人力，挨家挨戶上門詢問登記，也可能存在人口統計方面的疏漏、錯誤或更新不及時等狀況。

　　然而，在基層管理實踐中，戶籍管理與計生政策“搭車捆綁”，是造成“黑戶”問題的最大根源，也是當前解決“黑戶”問題、理順人口管理體制的最主要障礙。湖北省襄陽市衛計委的一名基層干部介紹，繳納社會撫養費與戶口掛鉤并沒有法規政策上的明文規定，在實際工作中，對不繳納社會撫養費的違法生育人員，計生部門可向法院申請強制執行，但效果不理想。所以，很多地方將兩者掛鉤成了一個慣例，這客觀上把一些超生孩子推進了“黑戶”群體。

　　“每年上級公安機關都給我們派出所下發通知，禁止派出所登記戶籍時要求提供計生證明的做法，但幾乎都沒有生效過。”安徽省一名基層公安干警透露，屢禁不止的原因主要有兩方面：一是因為計生部門能給予基層公安機關很多實實在在的經濟上的好處，比如幫助派出所民警改善辦公環境、裝空調、超生罰款按照一定比例返還給派出所等。二是因為計生工作屬于一票否決制，地方黨委政府擔心計生工作沒有強制抓手，不容易完成，就默許計生、公安兩個部門加強溝通協作，對這種做法不批評也不表揚，因此兩部門之間自然就形成了“默契”。

　　“用戶口來控制生育，是造成‘黑戶’的重要原因之一。”陸益龍等專家指出，戶籍制度的本義是居住地登記制度，作為一種社會管理手段，在任何時候、任何國家都有其存在的必要。然而，現實中我國戶籍管理由于功能區分模糊，基層有關部門將其作為與計劃生育相捆綁的懲戒措施，有違戶籍制度本義。

　　值得關注的是，今年2月，山東省實行了新生兒戶籍辦理新政，提出決不允許造成“黑人”、“黑戶”；4月1日，江西省南昌市執行新生嬰兒憑《出生醫學證明》辦理落戶的新政，這些舉措引起巨大轟動，一些“黑戶”家庭甚至發起了“我要去南昌”的政策建議活動。

　　“計生和公安之間配合執法是特殊歷史時期下形成的‘程序’，這種方式實施之初，在社會治理尤其是落實人口政策方面，有一定的現實意義。但隨著時代發展，老一套的土政策已經有違社會法治進程。一些地方果斷將新生兒戶口登記與征收社會撫養費拆分，是戶籍制度改革的一大進步。”中國行政法學會理事、復旦大學法學院教授朱淑娣認為，新舉措體現了“堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾”的現代國家治理理念，為妥善解決“黑戶”問題帶來了曙光。(記者 程士華 袁志國 司鷥 俞菀 周蕊 吳書光 高皓亮 吳鍾昊)