國務(wù)院日前發(fā)布的《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)提出，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，加快推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)(即“三權(quán)”)作為農(nóng)民進城落戶的條件。至此，以往少數(shù)地方政府以“土地?fù)Q戶籍”的做法被叫停。

　　土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。有專家認(rèn)為，土地制度改革需要盡快取得突破，否則可能會出現(xiàn)與戶籍制度改革不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化進程。而隨著戶改正式啟動，將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作進程進一步加快，相關(guān)法律修訂也將提上日程。

　　指向　《意見》明確完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度

　　近日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確，將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”區(qū)分戶口性質(zhì)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度將成為歷史。不過，專家認(rèn)為，對戶籍制度改革不能就戶籍改戶籍，而是需要將與戶籍制度相聯(lián)系的城鄉(xiāng)土地、保障、福利、公共服務(wù)、就業(yè)制度等聯(lián)動配套地開展改革。

　　針對土地制度的配套改革，《意見》有著明確的表述：完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)戶的用益物權(quán)，集體收益分配權(quán)是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)當(dāng)享有的合法財產(chǎn)權(quán)利。加快推進農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革，探索集體經(jīng)濟組織成員資格認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟有效實現(xiàn)形式，保護成員的集體財產(chǎn)權(quán)和收益分配權(quán)。

　　多位專家表示，實際上除了確權(quán)核實農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以外，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，目前看來最佳途徑是發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，提供相關(guān)的產(chǎn)權(quán)、房產(chǎn)、土地等內(nèi)容的信息咨詢；鑒定合同的真實性和有效性；為雙方當(dāng)事人談判提供場所；協(xié)調(diào)處理糾紛等。

　　《意見》提出，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。進城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。

　　“在推進新型城市化過程中，政府應(yīng)該把征地、戶籍、財政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進，實現(xiàn)土地——財政——戶籍改革的全面突破。”中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授陶然稱，中國城鎮(zhèn)化需要戶籍土地改革聯(lián)動，防止出現(xiàn)戶籍制度改革被土地制度鎖定的格局。

　　聯(lián)動　專家建議戶改土改同步推進

　　有專家曾表示，土地不能轉(zhuǎn)變?yōu)樨敻唬菓艏贫雀母锱c城鄉(xiāng)一體化的阻礙之一。農(nóng)民進城之后，實際上多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農(nóng)村土地，但土地并不能給他們帶來太多收益，所以出現(xiàn)大量“空心村”。

　　今后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中，為了解決資金問題，許多地方政府對土地制度改革寄予厚望。有人認(rèn)為，農(nóng)民現(xiàn)在所擁有的重要資產(chǎn)就是土地，這包括幾十年不變的農(nóng)地承包權(quán)以及宅基地使用權(quán)。如果能在政策上允許農(nóng)村土地資產(chǎn)進入市場，無疑能夠激活沉睡的土地資產(chǎn)價值，在保證農(nóng)民利益的同時，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)引入大量的市場資金。

　　然而，因為農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保障缺乏制度安排，農(nóng)民的土地權(quán)益在很大程度上是模糊的，農(nóng)民缺乏明確的制度預(yù)期，所以一些地方政府進行了如“土地?fù)Q社保、土地?fù)Q戶籍”等不合理的嘗試。雖然在部分地區(qū)這種交換看似在平穩(wěn)開展，而實際上，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，高達(dá)九成受訪農(nóng)民不愿交地?fù)Q非農(nóng)戶口，這中間出現(xiàn)了很多諸如強迫交換、強行征地等侵犯農(nóng)民權(quán)益的行為。

　　“現(xiàn)有的戶籍制度和土地制度看似一個管地，一個管人，似乎很不同，其實很有共性。”一位業(yè)內(nèi)專家告訴《經(jīng)濟參考報》記者，農(nóng)民的退出權(quán)和自由進入權(quán)在這兩種制度下都沒有得到充分的保證，而如今戶籍改革已經(jīng)啟動，相應(yīng)的土地制度改革如果不盡快取得突破，有可能會出現(xiàn)兩種制度不相匹配的情況，最終拖累城鎮(zhèn)化整體進程。

　　復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)也表示，從整體性改革而言，必須要看到戶籍制度改革與土地制度改革的聯(lián)動性。農(nóng)村流出地的土地制度安排對于農(nóng)村人口遷移和城鎮(zhèn)化選擇具有影響。小城鎮(zhèn)和中等城市的移民更加有愿意獲得流入地城鎮(zhèn)的戶籍，而來自農(nóng)村的移民對于獲得城鎮(zhèn)戶籍的期望則相對較弱，這是與擁有農(nóng)村土地的因素相聯(lián)系的。因此，合理處理農(nóng)村土地制度改革和戶籍制度改革的關(guān)聯(lián)性，對于推動農(nóng)村人口離開土地進入城市，對于妥善協(xié)調(diào)人口遷移和城鎮(zhèn)化的關(guān)系尤其必要。

　　任遠(yuǎn)認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)逐步和戶籍身份脫鉤，要將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換為農(nóng)村居民的法人財產(chǎn)權(quán)。通過積極發(fā)展基于農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)的市場流轉(zhuǎn)體制，可以幫助農(nóng)民能夠根據(jù)自身的理性選擇，擺脫土地對遷移和進入城鎮(zhèn)的束縛，從而自覺地選擇遷移流動。