新法來了，基層環(huán)保部門能否“雄起”

　　環(huán)保部門第一次有了行政強制權(quán)

　　舊版環(huán)保法正式施行于1989年，在此基礎上，經(jīng)過20余年的努力，針對環(huán)保領域的水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢棄物污染等專項法陸續(xù)出臺，形成了我國的環(huán)境保護法律系統(tǒng)。然而隨著經(jīng)濟發(fā)展，環(huán)保法與現(xiàn)實不相適應的情況日益突出。

　　湖南省郴州市臨武縣副縣長段外賓長期分管環(huán)保工作，他告訴半月談記者，舊環(huán)保法“感覺像棉花”，對于如何進行罰款、拘留等量刑都沒有具體規(guī)定，執(zhí)法部門很難操作。

　　對此，湖南省湘潭市雨湖區(qū)環(huán)保局副局長張洪峰表示認同。“環(huán)保部門由于沒有充分授權(quán)，這就帶來了很多問題。”張洪峰說，“部分企業(yè)環(huán)境意識淡薄，不在相關(guān)部門進行登記直接就生產(chǎn)，環(huán)保部門沒有查封權(quán)，有時只能眼睜睜看著他們排污。”

　　“環(huán)保部門什么時候有權(quán)去強制呢？在行政處罰決定書生效的3個月以后，可以申請法院強制執(zhí)行。但法院強制執(zhí)行還要經(jīng)過審查、研究。隨后，法院告知沒有辦法執(zhí)行，因為企業(yè)已經(jīng)建成，只能另外走一套程序，責令它停止生產(chǎn)。重新走一個法律程序，拖上一年甚至幾年，企業(yè)已經(jīng)造成污染。有的企業(yè)在法院強制執(zhí)行之前被轉(zhuǎn)讓，造成所有法律依據(jù)作廢，因為沒有執(zhí)行標的了。”張洪峰說。

　　針對執(zhí)法手段偏軟、處罰措施不到位等頑疾，新環(huán)保法賦予環(huán)保部門查封扣押、停產(chǎn)關(guān)閉等新的環(huán)境管理職權(quán)和對違法行為的打擊手段，并特別規(guī)定對相應環(huán)境違法案件移送公安機關(guān)，實施行政拘留或啟動刑事司法程序，顯著提升了環(huán)保部門的執(zhí)法地位。

　　新法出臺實施使得環(huán)保工作更加有抓手。“環(huán)保部門享有扣押、查封權(quán)、‘按日計罰’權(quán)和行政拘留權(quán)。這是第一次賦予環(huán)境監(jiān)管部門行政強制措施權(quán)。”廣西天峨縣環(huán)保局長韋榮建說。

　　采訪中，不少基層環(huán)保部門負責人期待環(huán)保執(zhí)法更為剛硬，呼吁從國家層面把環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)納入執(zhí)法單位。

　　厘清責任標準、提高違法成本，期盼再給力

　　安徽馬鞍山市環(huán)保局局長汪金煌表示，相比過去，新環(huán)保法強化了環(huán)境保護的監(jiān)管責任體系，明確地方政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責，環(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)管，相關(guān)部門按照職權(quán)履行環(huán)境管理職責。這從政府管理層面確立了監(jiān)管責任體系，也有利于地方政府及所屬部門厘清環(huán)境管理職責，確保依職權(quán)盡職履責，在環(huán)境管理的具體事項上也將有利于部門的聯(lián)動、協(xié)調(diào)機制的完善。

　　采訪中，一些環(huán)保官員也表示，新環(huán)保法規(guī)定地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責，但對于政府如何負責仍然沒有細化。行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量優(yōu)劣情況都缺乏衡量標準，且對于一些環(huán)境質(zhì)量變差的區(qū)域，其行政首長承擔何種責任？這些情況都有待細化，否則法律很難“接地氣”。

　　違法成本太低，守法成本高，也一直是環(huán)保痼疾。此次，新環(huán)保法出臺，基層環(huán)保官員一致認為新法實施按日計罰、不設上限罰款、甚至可問責刑事，對污染企業(yè)有比較大的震懾作用。

　　江蘇連云港市環(huán)保局局長韋懷余對半月談記者說：“以前，對很多企業(yè)來說，直排就獲利，比如，違法成本就是10萬元，最多30萬元以下。有些企業(yè)歡迎罰款，因為罰了就合法化了，可以放心排污。現(xiàn)在有一天算一天，一天10萬元，兩個月就是600萬元，這無疑是一大震懾。”

　　不少基層環(huán)保部門負責人認為，新環(huán)保法加大了污染企業(yè)的違法成本，大幅提高了生態(tài)環(huán)境保護的地位，對于形成環(huán)保新格局有著較大作用，但新環(huán)保法的一些規(guī)定仍有待進一步細化。

　　“目前新環(huán)保法的法律邊際尚不明確，比如公眾較為關(guān)注的‘按日計罰’問題，怎么罰，標準是什么，何種行為算拒不執(zhí)行？盡管新環(huán)保法看著很‘解氣’，但目前法律邊界仍需要進一步明確，建議出臺新環(huán)保法的實施細則，這個實施細則需可操作性。”廣西河池市環(huán)保局局長覃獻生說。

　　采訪中，一些環(huán)保官員還提到，新環(huán)保法規(guī)定污染企業(yè)觸犯刑律將承擔刑事責任，但尷尬的是，現(xiàn)行的刑法中尚無與新環(huán)保法相對應的條款，無法具體實施。

　　執(zhí)法利劍在手，能力建設亦要跟上

　　湖南省人大環(huán)資委辦公室副主任劉帥指出，盡管有了新環(huán)保法這個利器，但環(huán)保部門的環(huán)保監(jiān)察能力、監(jiān)察隊伍遠遠無法適應當前環(huán)境監(jiān)管需要的現(xiàn)象仍廣泛存在。環(huán)保監(jiān)察隊伍普遍是上世紀90年代的水平，但需要監(jiān)管的企業(yè)數(shù)量、監(jiān)管范圍卻大大增加。

　　半月談記者了解到，為應對目前的環(huán)境形勢，需要大量的基層執(zhí)法人員在一線執(zhí)法，但基層環(huán)境監(jiān)測隊伍普遍人手嚴重不足，往往五六人管幾千家企業(yè)，管理難度極大。

　　廣西環(huán)保廳監(jiān)察總隊副總隊長汪劍靈反映，縣級環(huán)境監(jiān)測大隊人員在2至3人的情況下，需要負責全縣上千家企業(yè)，是普遍現(xiàn)象。由于編制不足，目前很多縣級環(huán)保部門的工作經(jīng)費幾乎全部來自執(zhí)法，影響執(zhí)法公正性和嚴肅性。

　　隊伍年齡、素質(zhì)也是一大問題。“除掉財務、辦公室、內(nèi)勤、一些即將退休只能做些內(nèi)務的老干部，年輕人不多，我們局平均年齡48歲以上，沒有一個真正學環(huán)保出身的。”張洪峰說。

　　在西部欠發(fā)達地區(qū)，環(huán)保部門對一些污染源的監(jiān)測能力跟不上，已經(jīng)給環(huán)境監(jiān)督工作帶來較大困難。廣西巴馬瑤族自治縣環(huán)保局長羅慧說：“我們縣是世界長壽之鄉(xiāng)，每年來此的游客達數(shù)十萬人。此前有游客投訴廣場舞噪音污染，縣環(huán)保局有測定儀器，然而，卻沒有人具備相應的使用資格。”

　　另外，從裝備配備上，我國公布的第一批執(zhí)法部門中沒有環(huán)保監(jiān)察部門，這就會給環(huán)保部門在執(zhí)法用車、裝備配備方面造成很多困難。河池市環(huán)保局副調(diào)研員吳海愨認為，由于基層環(huán)保監(jiān)察能力、人員、技術(shù)手段有限，難以全面覆蓋，不留死角。

　　安徽宿州市環(huán)保局局長卓傳計說，“打鐵還得自身硬”。新環(huán)保法是把雙刃劍，既賦予環(huán)保部門執(zhí)法利器，也需要環(huán)保隊伍進一步提升業(yè)務水平和學法用法的專業(yè)技能。韋懷余則擔心，環(huán)保人員素質(zhì)跟不上，執(zhí)法水平不高。他呼吁，加強新環(huán)保法的培訓。

　　補上環(huán)境新老賬，重典治污還須重點監(jiān)督

　　“新環(huán)保法中，監(jiān)管模式開始轉(zhuǎn)型是另一個顯著變化。”安徽淮北市環(huán)保局局長郭海磊說，傳統(tǒng)的環(huán)境保護以1989年環(huán)保法為典型，它的環(huán)境監(jiān)管模式是以點源為基準，一個個企業(yè)去監(jiān)管。現(xiàn)在20多年過去了，我們現(xiàn)在的環(huán)境污染是區(qū)域性、流域性的，包括農(nóng)村的面源污染，環(huán)保監(jiān)管模式已明顯落伍。

　　不少環(huán)保官員希望，繼新環(huán)保法出臺后，加強專項環(huán)保領域的立法，如加強對大氣環(huán)境污染、水流域污染的治理立法。天津市環(huán)保局局長溫武瑞說，現(xiàn)行專項環(huán)保法律、法規(guī)內(nèi)容原則性強、操作性弱、處罰力度輕，有“要求”或“禁止”規(guī)定，無對應法律責任條款，難以形成震懾和倒逼。

　　針對日益嚴重的農(nóng)業(yè)環(huán)境和農(nóng)村環(huán)境保護問題，不少基層環(huán)保工作人員建議新法加大監(jiān)管力度，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設立環(huán)保所或者環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)。

　　許多省區(qū)市基層環(huán)境執(zhí)法人員建議，提高環(huán)境準入標準，逐步推動標準互認、統(tǒng)一，強化跨部門、跨區(qū)域聯(lián)動執(zhí)法，改變法律法規(guī)“有規(guī)定、無罰則”的現(xiàn)實，增加完善司法解釋。

　　新法推進“重典治污”，還須關(guān)注排污新動向。比如，監(jiān)控難覆蓋中小污染源，排污收費標準不一導致出現(xiàn)政策“洼地”。2014年1月、7月，北京、天津先后大幅提高排污收費標準，多排加倍計費、少排減半征收。而河北省現(xiàn)行排污費征收為2003年標準。冀津企業(yè)排污費征收標準約為1：7，對比北京差距更大。

　　溫武瑞說，這客觀導致中小污染源跨區(qū)域形成“移動煙囪”。有些小企業(yè)設備拉起來就走，第二天就能找地方重新生產(chǎn)，單個行政區(qū)提高標準難控制這樣“隨時搬家”的污染企業(yè)。這些新情況、新問題都應是新法推進實施過程中亟待解決的。(半月談記者 史衛(wèi)燕 夏軍 楊丁淼 秦華江 鞏志宏)