《立法法》作為一部規范所有法律行為的法，又被稱為“管法的法”。今年兩會期間，十二屆全國人大三次會議將對立法法修正案草案進行三審。這是《立法法》實施15年來首次修改。

　　從目前《立法法》修正案草案看，其所涉及的內容較為廣泛，主要包括：稅收征收管理只能由法律規定、賦予設區的市地方立法權、地方規章不得減損公民權利、授權立法期限不得超過五年、專業性問題召開論證會、新增單獨表決制度、完善備案審查制度、規范司法解釋的制定、法律草案要網上公開、立法規劃要公布、完善立法評估、清理等配套制度等十多項。這些內容中，有的涉及立法體制和機制，有的涉及立法程序。總體而言，《立法法》修正草案反映了十八屆四中全會對立法提出的宏觀原則和具體要求，體現了立法規律，尊重了我國立法實際情況和現實需求，對促進我國立法的科學化和民主化具有極其重要的推動意義。

　　在筆者看來，科學立法，有三個關鍵。

　　應當特別強調維護立法的中立性。立法的中立性是立法科學性的保障。長期存在的過于寬泛的授權立法，雖然在專業性上有所保障，但在公正性和科學性上卻顯得較為薄弱。因此，應當健全有立法權的人大主導立法工作的體制和機制，將屬于人大及其常委會的立法權限進行回收，將來對于立法，主要不依賴于執法的各個相應部門，而應當發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。凡涉及人大及其常委會權限范圍內的事項，應由人大的各個專門委員會以及作為工作機構的法制委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性和基礎性的法律草案。如確實需要授權立法的，則應“一事一授”，不得概括授權，而且應當加強監督，防止推諉立法、被動立法。

　　將民主立法作為科學立法的生命線看待。民主的立場究其本質而言乃是人民的立場，民主立法就是為人民的利益而立法。因此，民主立法較之科學立法更具有基礎性和根本性，只有立法民主化了，科學立法才有切實的保障，科學立法有賴于民主立法。為了實現民主立法，就需要恪守立法公開的原則，公開立法一方面有助于消除立法中的神秘主義，強化立法的權威性、正當性和公信力，另一方面也有助于“開門立法”，防免立法偏頗的出現。民主立法要求通過立法程序的公開化，將各種利益攸關者有序導入立法過程中，展開理性的立法利益博弈，從而在部門利益之間、群體利益之間以及部門利益和群體利益相互之間，形成立法利益的良性互動，由此催生立法利益和立法價值的最大化，從而穩定地提升立法的質量和科學化程度。第三方立法就是將民主立法和科學立法有機溝通在一起的一種立法形式，它有助于通過委托第三方起草法律法規草案的模式，更大程度地體現民主立法的溝通、博弈和協商功能，使立法更加公開化、科學化和民主化。

　　強化和完善立法監督機制和程序。長期以來我們較為關注和重視對于執法和司法的監督，而對于立法的監督則相對忽略，目前立法質量不甚理想的狀態，與欠缺足夠有力的立法監督機制有密切關聯。在本次《立法法》修改中，應當著力完善立法草案的備案審查、立法評估以及立法審查等制度。地方立法權擴大后，立法質量如何保障便成為人們關心的問題。為此，上級立法機關應當加強對下級立法機關的立法監督權能，從而建立立法監督的層層相接的金字塔式結構，以控制立法底線質量。同時，對于任何一部立法，都要通過完備、系統的立法評估和質效評查機制進行事前、事中與事后的檢測和評定。此外還要完善立法審查機制，應當建立專門的立法審查機構，對所立或所修之法，包括法律、行政法規、地方性法規和規章等法律淵源在內，在相關主體提出立法審查申請時，進行合憲性和合法性審查，確保法律體系的內在一致性、和諧性與統一性，防止立法權的異化、立法腐敗、立法沖突和立法紊亂。     筆者認為，本次《立法法》修改，應當緊扣立法的中立性、立法的民主性和立法的監督性三個關鍵詞，以此為中心點展開對于《立法法》條款的全面審察和科學修訂，從而完善我國的立法體制和機制，提升立法質量，確保科學立法和民主立法，以“四個全面”為統領，推動我國法治建設步入新階段。

　　（作者系全國政協委員、中國人民大學法學院教授）