糧食補貼源于農業保護，也是農業保護的核心所在，是當今世界許多發達國家采取的旨在保護和發展本國糧食產業通行的做法。我國2000年提出糧食補貼的政策構想，2004年開始全國實施。目前，我國對種糧的補貼，包括糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼三項，體現了工業對農業、城市對農村、國家對農民的回報，也是保證國家糧食安全和增加農民收入的現實需要。這一政策體系在前些年，較好地保護了農民的利益，調動了農民的生產積極性，對我國糧食增產發揮了重要保障作用。但是，隨著農民工外出打工的逐漸增多，土地流轉規模日益擴大，再加上世界糧食市場的沖擊，現行的種糧補貼方式的局限性越來越明顯地表現出來。全國政協委員、九三學社黑龍江省主委、黑龍江省政協副主席陶夏新近幾年一直關注種糧補貼的問題，在今年的全國兩會上，他提交了一份關于改進種糧補貼發放方式的提案，呼吁減輕種糧農民的負擔，增強中國糧食產業在世界市場上的競爭力。今年5月，財政部、農業部印發了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》，陶夏新近日向記者表示，該“種糧補貼新規”仍需進一步完善。

陶夏新

　　種糧補貼要補給種糧的人

　　“種糧補貼要補給種糧的人”，這是陶夏新委員在今年全國兩會期間九三界別小組討論時的發言題目。他告訴記者，之所以把這個問題作為發言的主題，跟近年來規模日益擴大的土地流轉有關。

　　2013年黑龍江省政協換屆之后，連任省政協副主席的陶夏新調整了工作分工，主要負責召集農業領域的委員開展調研。作為我國地震工程領域的專家，農業對于陶夏新來說是一個全新的領域。為了了解當前農業所面臨的一些問題和困難，陶夏新帶領省政協相關部門和九三學社省委進行了聯合調研，他們用兩年多的時間，走鄉串戶，深入到田間地頭，甚至還回到了自己曾經下鄉的農村，了解到了許多第一手的資料。通過調研，陶夏新發現，目前我國的糧食生產成本已經逐漸接近或高于進口的糧食價格，究其原因，除了化肥、農藥等農業生產資料價格較高之外，土地承包費用也是一個重要因素。

　　“新中國成立以來，我國的土地制度發生了很大的變化。從最開始的小農經濟，發展到六七十年代的集體化、人民公社，改革開放之后又開始推行家庭聯產承包責任制。現在農業經營生產的方式又發生了新的變化，產生了一個新的農業經營主體，這就是通過土地流轉來實現規模經營的種糧大戶。現在我們黑龍江有土地兩億畝，目前已經流轉了6000萬畝，全省1/3的土地流轉了。”陶夏新告訴記者。

　　規模經營是現代農業的發展方向，國家理應給予更多的支持。但陶夏新在調研中發現，在土地流轉出去之后，國家發放的種糧補貼并沒有落到實際耕種土地的農民手中，“我原先以為補貼一定是發給種糧戶了，后來發現沒有。按性質來說，種糧補貼本來是補貼種糧食的，結果變成了承包權的一部分。”

　　據了解，目前我國種糧補貼的發放方式，是按照分類指導、分省決策的原則，由各地區自主決定，有按照農業稅計稅面積或計稅常產計算糧食直接補貼的，有按農民實際種糧面積補貼的，也有按農民向國有糧食購銷企業的售糧量，實行價外加價方式補貼的。目前來說比較普遍的補貼方式是按計稅面積來補貼，即種糧農民只要有承包土地的面積，不論多種、少種，種一季、二季，甚至種、不種，都可以享受糧食補貼。這就造成了不種糧的承包戶拿走了種糧補貼、實際種糧的農民卻拿不到補貼的現象，使農民把種糧補貼看成是土地承包戶的普償政策，從而起不到應有的效果。

　　“我們這邊管把土地承包給別人的人叫做‘地主’，‘地主’不種地，但是可以收取土地承包費。黑龍江土地面積大，如果一個人有十幾畝地流轉出去，每年會有七八萬元的‘地租’收入。在這種情況下他又把國家給的種糧補貼也拿到手上，這就明顯不合理了。”陶夏新認為，糧食補貼的直接受益者應該是種糧農民，政府應該將補貼集中到糧食主產區和種糧大戶，種糧多的多補貼，種糧少的少補貼，不種糧的不補貼，這樣有利于激勵大規模、采用先進技術、多付出汗水的農民種糧積極性，促進農戶擴大糧食規模經營，推動糧食產業化的快速發展，實現糧食生產經營的規模效益。

　　“地板”逼近“天花板”，種糧補貼方式亟須改變

　　近年來，隨著國際糧價的回落，世界糧食市場對我國的農業生產也形成了一定的壓力。陶夏新委員表示，“國家為了保護糧食安全，對于糧食有一定的保護價。但是現在由于農民的種糧成本比較高，保護價定的比較高。但是進口糧食到岸價格卻相對比較低，這就對我們糧食生產造成了很大的沖擊。習近平總書記在今年關于農業的講話中，提到了一個‘天花板’和‘地板’的問題，我們農產品保護價就是‘地板’，外國進口糧食到岸價格是‘天花板’，它們兩個很接近了。”

　　在2015年全國糧食流通工作會議上，國家糧食局局長任正曉指出，目前廣東港每噸國產玉米、大米、小麥分別比同品種進口完稅價高出750元、900元和500元左右，玉米價差甚至一度超過1000元，三大谷物品種配額外進口（繳納65%關稅）的價格逼近我國的農產品保護價。“如果房子里邊地板和天花板很接近，那么我們就沒有生存空間了。我們黑龍江省在種糧技術、生產規模方面都不比發達國家差，發達國家的糧食價格之所以比較低，是因為他們的政府有大量的補貼。”陶夏新說。

　　記者了解到，WTO將農業補貼分為“綠箱”政策和“黃箱”政策。“綠箱”政策是指政府在執行某項農業計劃時，其費用應通過公共基金資助，而不是從消費者身上轉移而來，對于貿易不會產生扭曲作用，成員方無須承擔削減義務的補貼，屬于可免于削減就放行的一類補貼。“黃箱”政策是指那些政府對農產品的直接價格干預和補貼，妨礙農產品自由貿易的政策措施，包括價格支持、營銷貸款、牲畜數量補貼、種子肥料、灌溉等投入補貼。WTO要求各成員方用綜合支持量來計算其措施的貨幣價值，并以此為尺度，逐步予以削減。“美國的補貼政策原來不符合WTO的規定，但是他后來把‘黃箱’政策變成了‘綠箱’，就是說不再直接補貼價格，而是把補貼投到土地保護上面去了。這樣就既變相補貼了農業，又不違反WTO的規定。”陶夏新告訴記者。

　　面對“地板”逼近“天花板”的現實，迫切需要國家改變現有的種糧補貼方式。陶夏新告訴記者，“‘天花板’目前我們沒有辦法改變，我們可以做的是把‘地板’往下降，把保護價格降低甚至取消，讓糧食產業實現市場化。而要降低價格，就需要我們通過‘綠色’的方式，把種糧補貼發放到位。這樣既不違反WTO的規則，又能使種糧的農民真正減輕負擔，走出目前‘天花板’和‘地板’日益接近的僵局。”

　　與此同時，種糧補貼披上“綠色”外衣之后，對于生態農業的發展也會產生重要的促進作用。“我們現在提倡生態農業，要減少化肥、農藥等的使用量。但是化肥使用量減少之后產量就會下來，農民就可能遭受一定的損失。所以我們可以通過補貼來激勵農民，只要補貼能夠到位，補貼的力度足夠強，農民自然就會積極主動地貫徹生態農業的要求。還有秸稈還田、施用有機肥等，這些符合生態農業要求的措施都可以列入補貼名目。”陶夏新表示。

　　兩部委出臺種糧補貼新規，具體細則還需完善

　　陶夏新等委員的呼吁得到了相關部門的重視。今年5月22日，財政部、農業部印發了《關于調整完善農業三項補貼政策的指導意見》（以下簡稱《意見》），提出將農業三項補貼合并為“農業支持保護補貼”，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營，并在安徽、山東、湖南、四川和浙江等5個省進行試點。

　　《意見》中提到要將中央財政提前下達的農資綜合補貼中調整20%的資金，加上種糧大戶補貼試點資金和農業三項補貼增量資金，統籌用于支持糧食適度規模經營。支持對象為主要糧食作物的適度規模生產經營者，重點向種糧大戶、家庭農場、農民合作社、農業社會化服務組織等新型經營主體傾斜，體現“誰多種糧食，就優先支持誰”。同時，意見還提出要將80%的農資綜合補貼存量資金，加上種糧農民直接補貼和農作物良種補貼資金，用于耕地地力保護。補貼對象為所有擁有耕地承包權的種地農民，享受補貼的農民要做到耕地不撂荒，地力不降低。補貼資金與耕地面積或播種面積掛鉤，并嚴格掌握補貼政策界限。

　　《意見》出臺后，農業部相關負責人咨詢了陶夏新委員的意見。他認為，該文件的出臺，對于解決當前種糧補貼政策在執行過程中出現的問題，具有很大的促進作用，但是在一些關鍵細節上仍然有不足的地方。“《意見》中說要將種糧補貼補給‘擁有耕地承包權的種地農民’，但是這仍然是一個比較模糊的概念，到底是補給土地的承包戶呢，還是實際種地的種糧大戶呢？在實際執行過程中仍然會出現一些偏差，最后很可能還是補給了承包戶。”陶夏新表示。

　　對于《意見》中提到的“要將農資綜合補貼中調整20%的資金重點支持適度規模生產經營者”，陶夏新表示，“這一點還沒有出臺具體的方案。目前我們黑龍江省已經把發放給種糧大戶的‘20%’扣在手上了，光是農墾總局就扣出了5個億。但是這5個億到底怎么發放到種糧大戶手中，大家心里都還沒底。這些具體的政策還需要在執行中逐步完善。”