面對經濟發展新常態，以及“一帶一路”、“中國制造2025”等國家戰略的推進，國有經濟發展戰略必然要做出重大變革。這既包括整體布局結構的調整，也包括產業組織結構的調整。如果說1996年以來以收縮國有經濟戰線為核心的國有經濟戰略性調整是第一次，那么這次在新常態下國有經濟的戰略性調整則是第二次。不僅要做好國有資本的“減法”，還要做好國有資本的“加法”，圍繞新常態下國家使命和國家經濟發展目標實現國有資本的有效流動，未來推進國有企業并購重組將沿四條路徑進行。

“分類改革與分類監管”新時期

新時期要深化國有經濟改革，需要準確界定不同國有企業的功能，國有企業已經步入了一個“分類改革與分類監管”的新時期。

國企目前分成兩類，即公益類和商業類，而商業類又細分商業一類和商業二類，商業一類是純商業的企業，商業二類是處于戰略性或特定功能性產業的企業。公益類的國有企業僅承擔國家公益性或公共性政策目標而不承擔商業功能，應該是國有獨資企業。具體監管方法是“一企一制”、“一企一法”，確保企業活動始終以社會公共利益為目標，這類國有企業數量非常少。

我們認為，公益類的央企應該有4家，包括中儲糧總公司、中儲棉總公司、國家電網和南方電網。商業類國企也就是競爭性國有企業，其中商業二類的有31家，包括國防軍工板塊的十大軍工企業和中國商飛公司，能源板塊的三大石油公司、國電投、中廣核集團和五大電力公司，及其他功能板塊的中鹽公司、中國國新、三大電信公司、三大航空公司以及中遠集團、中國海運；其余75家基本都屬于商業一類，包括一般工業制造企業、綜合貿易服務企業、建筑工程企業、科研企業和資產規模在500億元以下的其他中小企業。

在分類的操作中會面臨一個最大的問題，即基于企業的未來分類還是基于企業的現狀分類。如果基于企業的未來分類，就是企業應該定位為什么類，然后需要通過戰略性重組、剝離之后成為那一類企業。比如國家電網、南方電網未來就應該收縮為純網絡性的企業，把其他的競爭環節放開，未來就應該定位為公益類的企業。

而基于現狀分類，就是按照企業現在的業務來劃分類似于哪一類，按現狀定位。實際上兩分法應該是動態來理解，不是說現在把企業界定完了就一成不變了，而應該是分完之后慢慢有一個動態的演進過程。比如軍工等30多家商業一類的企業，隨著時間的延伸，有一部分剝離出來成為公益類，另一部分完全放開后成為商業類，會隨著環境和情況變化而調整。

建立起“三層三類全覆蓋”國有資本管理新體制

為了適應經濟增速趨緩、結構趨優、動力轉換的經濟新常態，必須對國有經濟布局進行重大調整，這需要基于功能定位分類推進國有經濟戰略性調整、基于國家戰略性標準和公共服務性標準選擇調整國有經濟的產業布局、基于全面深化改革和優化市場結構雙重目標來協同推進國有企業兼并重組。未來五年，大型國企分拆或者并購重組將是一個大趨勢，而且可能動作會比較大。

新常態下國有經濟將迎來第二輪戰略性調整，未來推進國有企業并購重組將沿以下幾個路徑來進行：

首先，選擇市場競爭程度相對高、產業集中度較低、產能過剩問題突出的行業，包括資源類行業、鋼鐵、汽車、裝備制造、對外工程承包等領域，在這類領域通過并購重組，減少企業數量，擴大企業規模，突破地方或部門勢力造成的市場割據局面，促進形成全國統一市場。

需要強調的是，由于這類領域產能過剩突出、經濟效益比較差，所以推進這類產業的并購重組應該是當前國有經濟戰略性調整的重點和當務之急。

其次，在具有自然壟斷性的領域，區分自然壟斷的網絡環節和可競爭的非網絡環節性質，根據行業特點整體規劃、分步實施，通過企業重組、可競爭性業務的分拆和強化產業管制等手段，推動可競爭性市場結構構建和公平競爭制度建設。應積極研究將電信基礎設施和長距離輸油、輸氣管網從企業剝離出來，組建獨立網絡運營企業。石油行業一方面可以設想通過兼并重組、注入資本金等政策將中海油、中化集團整合成一家新的國家石油公司，另一方面可深化中石油和中石化內部重組，按開采及管道輸油、煉油、設備安裝制造、銷售等環節組建若干專業化公司，開采及管道輸油環節由這三家公司獨資或者控股，其他環節引入民營企業組建混合所有制公司；電網行業可探索在網運分離的前提下實現國家電網公司和南方電網公司網絡環節的合并，輸配分離后，國家電網公司和區域電網公司經營輸電網，配電網劃歸省電網公司，售電及設備制造等業務放開，發展混合所有制經濟；民航業可重點培育幾家區域性航空運輸企業，解決航空支線壟斷程度過高的問題，把航油、航材、航信三家企業改造成由各航空運輸企業參股的股權多元化的股份有限公司。同時，鐵路也要按區域組建若干家鐵路運營公司。

再次，通過行政性重組和依托資本市場的并購重組相結合的手段，改建或者新建國有資本投資運營公司，將分散于眾多各個行業、各個企業的國有資產產權歸為這些國有資本投資運營公司持有。競爭行業的國有企業重組，應該通過組建國有資本運營公司的方式推進，重組后的國有企業產權由國有資本運營公司持有；對于壟斷性行業的重組，應該通過改建國有資本投資公司方式推進，重組后的國有企業產權由國有資本投資公司持有。地方層面組建國有資本投資運營公司，要特別注意應同時切斷原地方的融資型平臺公司與政府的融資功能的聯系，使平臺公司向市場化和實體化轉型。

最后，對國資委監管系統之外的央企重組，也應該有所考慮。除國資委監管的百余家企業和財政部、匯金公司監管的20余家企業外，近百個中央部門仍擁有近萬家國有企業，他們也應被納入國資統一監管的范疇，成為參與改革重組的重要主體，從而建立起“三層三類全覆蓋”國有資本管理新體制。

（作者系中國社科院工業經濟研究所所長、研究員、博士生導師）