整治風暴動真碰硬

從追責341人到嚴控礦山

“秦嶺北麓違建別墅等現象‘遍山開花’，相關部門監督缺失、管理不到位，難辭其咎。”陜西省社會科學院社會學所副研究員尹小俊對記者表示。

2014年5月開始，在多個省級部門督導下，西安市委、市政府組織人員深入48個峪口，對6個涉及違建別墅的區縣展開拉網式排查和全面整治。

針對灃峪石峽溝村、祥峪村等地清查出的202棟違建別墅，西安市落實區縣屬地管理責任，分類治理。對違法占用耕地、林地的145棟，全部依法拆除；對占用建設用地且審批手續不全的57棟，全部依法沒收，并通過土地復墾、栽植樹木等方式，盡快恢復周邊生態環境。

同時，落實“人事雙查”原則，嚴肅查處違建問題相關責任人。“針對政府人員權錢交易，監管部門失職瀆職、履職不力、不作為等問題，責任追究341人，包括黨紀政紀處分210人、誡勉談話131人，其中縣處級干部89人。”萬海峰介紹。

341人被問責，震懾力空前，但“風暴”并未就此平息。

出西安市車行60公里，記者來到秦嶺北麓山腳下的藍田縣小寨鎮黑巖溝村。時值盛夏，廢棄的天盛石料廠廠區面貌猶存，而自然生長的植被已覆蓋了石料廠開采點和礦區道路。“依照省市政策要求，藍田縣原有的24家非煤礦山企業，截至目前已停產整頓22家。”藍田縣秦嶺生態環境保護管理委員會辦公室負責人告訴記者，這是一場艱難的角力：針對手續不全、不符合秦嶺生態保護政策的礦山企業，斷電、封路、停供炸藥、不間斷巡查……

鐵腕治理的背后，是2015年西安市委、市政府專門出臺的秦嶺北麓礦山專項整治方案。按照方案要求，“十三五”期間，秦嶺北麓重要生態保護區、水源保護區、風景名勝區、沿山面坡及交通干道可視范圍內全部禁止礦山開采，同時以礦權數量逐步減少、有序退出為目標，取締所有違法勘查開采行為。

這是西安市提請社會監督的“軍令狀”：2018年底前，探礦權需全部退出秦嶺北麓生態保護區；2020年底前，采礦權需控制在17個以內，全市礦山數量比2014年的61個削減72%，達到國家級綠色礦山建設標準。

不只是西安。一年多來，陜西省級層面對于秦嶺地區產業布局、資源開發利用的政策調控力度不斷加碼，項目準入審批門檻不斷提高。

2015年初，陜西省政府印發《關于深入開展開山采石專項整治切實加強采石場管理的通知》，嚴格控制新建礦山最低生產規模：新建采石礦山年產不得低于10萬噸。“對證照不全、臨時采石場一律實施關停整合。”陜西省國土資源廳礦產開發管理處副處長周新民告訴記者，“對已取得合法手續、年產10萬噸以下的，通過市場法律手段推進資源整合、逐步關停、有序退出。”

今年1月和4月，陜西省政府、省國土資源廳又分別下發了《陜西省礦產資源開發“三保三治”行動計劃(2016―2020年)》《關于保護秦嶺生態環境進一步加強礦業權管理的意見》，明確到2020年，全省礦山總量減少35%，秦嶺北麓原則上不再新立礦業權，秦嶺其他地區，除優、急、稀、特礦種外，原則上不再新批探礦權。“提高礦業權準入門檻，旨在徹底改變秦嶺采石企業‘多小散亂’的問題，促進整個產業向‘代價小、效益好’的集約利用轉型。”周新民表示。

“可喜的是，主管部門在積極補上監管薄弱的歷史欠賬。仍需深思的是，監管薄弱的背后，還有哪些深層次的體制機制原因。”尹小俊認為，“避免‘運動式’治理，扭轉‘頭痛醫頭、腳痛醫腳’的被動，亟須變事后‘補漏’為源頭治理。”

立法治山精準發力

讓生態紅線成為“高壓線”

源頭治理，法治先行。

2007年11月，陜西省十屆人大常委會通過了《陜西省秦嶺生態環境保護條例》。“這是我國首個為一座山脈所作的地方立法。”陜西省人大常委會環資工委委員、辦公室主任王軍科語帶自豪。

王軍科介紹，作為秦嶺生態環境保護工作的一個重要里程碑，自2008年3月《條例》實施以來，一些影響秦嶺生態安全的突出問題得到糾正，保護工作取得成效，但在不少方面仍與環保法等法律、與生態文明建設的要求有一定差距。

“隨著生態文明建設定位上升到全新的戰略高度，需要對秦嶺生態環境保護的重大意義有更加深刻的認識；新修訂的環保法等法律對保護生態環境的要求更加嚴格，當年《條例》設立的處罰標準明顯偏低。”王軍科說，“秦嶺地區保護與開發的不同價值取向和目標沖突日趨激烈，需要通過地方立法予以進一步界定和協調。”

《條例》規定，海拔2600米以上的秦嶺中高山為禁止開發區，不得進行與生態功能保護無關的生產和開發活動；1500米以上至2600米之間的秦嶺中山為限制開發區，嚴格限制房地產開發和對生態環境影響較大的工業項目；1500米以下的秦嶺低山丘陵為適度開發區，減少各類開發建設和生產活動對生態環境的負面影響。

然而，記者發現，秦嶺大部分區域都在海拔1500米以下，大量違建別墅、礦山企業處在適度開發區的范圍內。“多少算‘適度’？‘減少負面影響’如何衡量？以海拔劃分保護范圍，一些規定又沒有細化‘適度’‘限制’的標準，過于籠統，可操作性不夠強。這樣的保護紅線失之于粗，已跟不上當前秦嶺保護的需要。”陜西省環保廳原總工程師司全印直言不諱。

陜西省人大常委會對《條例》貫徹實施情況執法檢查時發現，制度設計上的不嚴密，容易被違法和權力尋租行為“鉆空子”。比如，有專家指出，《條例》只是提出了限制開發和適度開發的范圍，但究竟限制哪些產業的開發，適度開發哪些產業，開發到什么程度，都沒有具體的規定。

“原有的規定不夠嚴密，導致保護優先的原則難以很好落實。隨著秦嶺保護的矛盾日益多發，應盡快啟動《條例》相關條款的修訂工作。”陜西省人大常委會副主任吳前進強調。

陜西省人大常委會已把修訂《條例》作為今年一項重要立法任務。“將在指導思想上進一步突出秦嶺的生態價值。”王軍科認為，立法修訂需按保護范圍內的不同等級和敏感程度，精準設定核心保護區、重點保護區和一般保護區，科學布局生產空間、生活空間和生態空間，根據不同功能定位確定不同的保護標準，劃定保護的面積紅線和地標紅線，設立保護范圍標志。“亟須科學設定秦嶺的保護邊界，突出重點要素和具體范圍，實行分類、分塊、分層級、分功能屬性保護。”

這凸顯了秦嶺保護制度設計探索中逐步形成的新思路：完善秦嶺保護紅線，不僅是從嚴“補漏”，更要形成一套科學嚴密、細化完善、操作性強的“保護地圖”，讓保護紅線真正成為“高壓線”。

“紅線咋劃？今后的指向就是，不能動的地方堅決不動，人不能去的地方堅決不去，把人為行為對環境的影響降低到最小程度，給秦嶺留足自我修復的空間。”王軍科說。

國家公園呼聲漸高

“九龍治水”管理體制待理順

源頭治理，秦嶺“九龍治水”的管理體制亟待理順。

據了解，秦嶺陜西段目前有101個國有林場、38個森林公園、28個自然保護區，均按行政區域劃分，分別歸屬不同的地方政府管理。各個保護區在接受直屬管轄部門管理的同時，林業、環保、水土、文物、旅游等方面管理工作又隸屬于不同行政部門。

“秦嶺生態保護應該是個整體工程、系統工程。打個簡單比方，秦嶺野生大熊貓在這個縣被保護半天，最后遷徙到鄰縣保護區去了，這算誰的？如果出了問題，責任又算誰的？”陜西省林業廳工作人員向記者打趣道，“難不成給野生大熊貓也上個戶口？”

司全印的分析一針見血：各自為政的屬地化、條塊化管理體制，導致政出多門、“九龍治水”，一方面容易出現各部門之間的權力重疊，另一方面又容易造成“誰都在管、誰也管不到底”的監管真空。

這一點在違建別墅監管缺失等問題上得以充分印證。“別墅建設持續多年，作為監管部門，為何視而不見？”面對記者提問，西安市國土部門相關人員的回答是：“這不是國土部門一家能管的，我們在執法過程中只有調查取證和制止的權力，很多時候制止也沒有效果，而拆除別墅必須申請法院強制執行，我們的強制手段是通過法院來體現的，否則就是違法行政……”

“分割而治、權責不清、效率低下、缺乏全局性，這樣的管理模式已越來越不適應秦嶺地區綜合治理的需要。”尹小俊說。

記者走訪發現，不少政府主管部門關于理順秦嶺管理體制的呼吁，也很強烈。

陜西省政府曾于2008年成立了以省長為主任的秦嶺生態環境保護委員會，其辦公室設在省發改委，作為秦嶺生態環境保護的議事協調機構和辦事機構。2013年底，因機構改革，陜西省撤銷了這個機構，秦嶺保護工作由各部門按職責分工各司其職，各市也撤銷了相應的機構。

“隨著這些年秦嶺生態環境進入矛盾多發期和保護攻堅期，部門分頭抓的體制下，秦嶺保護的職責難以有效落實。”陜西省政府法制辦公室副主任閆三選向記者感嘆，“特別是在遇到一些需要有人牽頭、綜合協調、齊抓共管的棘手問題時，部門之間推諉扯皮，執法主體責任難以落實，開展工作困難重重。”

陜西省人大常委會在執法檢查中發現，秦嶺保護工作既缺乏總體規劃的引領和約束，部門制定的專項規劃也缺乏相互銜接。

如何落實管理主體責任，破解人人都說“秦嶺是個寶”、可一旦觸及自身利益就干不好的悖論？

我國正在推進的國家公園體制試點，讓人看到了新的方向。

去年底，陜西省政府首次召開秦嶺國家公園建設課題研討會。省環保廳已牽頭編制完成《秦嶺國家公園建設研究成果報告》。報告提出，將秦嶺國家公園整體按照核心保護區、科研區、游憩教育發展區等分區、分層級、分功能屬性加以保護管理。這與《條例》修訂的思路不謀而合。

“陜西有25個國家級自然保護區，其中22個地處秦嶺。”作為建設秦嶺國家公園的力倡者之一，陜西省林業廳副廳長黨雙忍對國家公園體制寄予厚望，“以建立秦嶺國家公園體制為前提，破除部門各自為政的束縛，綜合統籌秦嶺域內的森林、水、地質、風景和人文資源，整合國有林場、自然保護區、風景名勝區等，實現生態保護、生態修復、旅游觀光、科普科考等功能緊密融合。”

“探索秦嶺國家公園的出發點，在于優化治理結構、提升管理效率，戴不戴得上‘帽子’倒在其次。”尹小俊不乏冷靜，“在我國現行條塊化、屬地化行政管理體制下的制度創新嘗試，效果如何，仍待觀察。”

不過可以肯定的是，“大秦嶺”的綜合治理理念，正在成為越來越多人的共識。