“糧食安全問題已經不是簡單的供給量的安全問題，而是中國農業的產業安全問題和中國農民的就業與生計安全問題。所以，一方面要提高農業生產的效率和競爭力，另一方面也要充分地利用世貿組織規則中允許對本國農業實施的保護條款，構建一個既符合國際規則、又適合中國特色的農業支持保護制度。”在清華大學中國農村研究院日前舉辦的博士生論壇上，中央農村工作領導小組原副組長兼辦公室主任、清華大學中國農村研究院院長陳錫文深入分析了我國糧食安全面臨的問題。

陳錫文

缺乏價格競爭力是軟肋

2012年底以來，我國糧食生產面臨的問題是：產量連續增長，但價格卻持續高于國際市場價格。

“造成這一現象的原因頗為復雜。”陳錫文分析說，首先，近年來，我國的土地租金、人工工資、投入品和農業服務等糧食生產成本持續上升。主產區糧食的最低收購價格和臨時收儲價格也在持續提升。其次，人民幣匯率堅挺。與2005年相比，人民幣兌換美元已升約25%，意味著以美元結算的國際市場糧食降價進入中國市場。第三，國際金融危機的影響持續發酵，通貨緊縮導致全球大宗商品價格暴跌。到2015年底，國際市場以美元計價的大米、小麥、玉米、大豆的價格分別下跌32.3%、32.2%、44.8%和34.9%。第四，全球海運價格暴跌，散裝糧食從美國墨西哥灣到我國廣東黃埔港的運價，如今只相當于2008年時的三分之一左右。國際糧價跌、海運價格跌、美元兌人民幣匯率跌，“三跌合一”，最終就體現為進入我國糧食市場的國際糧食價格大幅下跌。

“但這并不能說明我國的糧食生產步入困境。世界各國的資源稟賦差異極大，由此也導致了各國糧食生產成本各不相同。”陳錫文說，我國按照世貿組織的規則，達成了農產品市場對國際市場開放的管理制度，這主要是關稅配額制度。在這一制度中，我國政府承諾，對進口的主要糧食品種(小麥、玉米、大米)實行關稅配額管理，即對配額數量內進口的糧食實行1%的關稅，而對超過配額進口的糧食實行65%的關稅。我國承諾每年進口糧食配額的上限為小麥963.6萬噸、玉米720萬噸、大米532萬噸。迄今為止，上述三大谷物的進口數量都未達到我國承諾的配額數量。由于有關稅配額制度，能夠進口到我國的三大谷物數量上是可控的，不超過我國目前谷物總產量的4%。

從2009到2011年，我國在小麥、玉米、稻谷這三大谷物上就已漸次成為凈進口國了。如國內糧價繼續按前幾年的態勢持續上漲，預計5年至7年，我國糧價將全面高于按65%關稅征收后的進口糧食完稅成本價，那就意味著關稅配額制度的防線將全面失守。另外，近年來，一些不受關稅配額管理的品種進口量激增，如大豆、大麥、高粱和玉米、酒糟、木薯等。這些在飼料行業作為玉米替代品的品種，構成了對我國玉米市場的嚴重沖擊。2015年，進入我國市場的這些替代品高達3927萬噸，再加上配額內進口的玉米約473萬噸，合計接近我國當年玉米產量的20%。

“這就迫使相應數量的國產玉米失去了市場，不得不進入倉庫。這是引發糧食產量、庫存量、進口量‘三量齊增’的一大原因。”陳錫文說。

推動糧價形成機制改革

糧價是農民最為關注的話題。2004年，為調動農民種糧積極性，國家明確提出全面開放糧食收購和銷售市場。此后，為避免出現“谷賤傷農”局面，國務院又制定了在主產區實行最低收購價的政策。2008年到2014年間，國家每年都適當調高最低收購價水平，這7年中，小麥的最低收購價提高了63.9%，稻谷的最低收購價提高了90%以上。國家于2007年和2008年又先后對東北三省和內蒙古的玉米和大豆實行了臨時收儲政策，到2014年，國家公布的玉米和大豆臨時收儲價格比最初實行時分別提高了60%和29.7%。

“這兩項政策的初衷都是為了對市場價格形成頂托作用，但在實行過程中也產生了一些副作用，那就是對市場機制的干擾。”陳錫文認為。

一個突出表現是，最低價和臨時收儲價逐步演變成了市場最高價。在東北和內蒙古，由中儲糧系統收購的玉米，隨著玉米臨時收儲價格的提高其比重也在不斷上升。在主產區，糧食購銷市場成為“政策市”，多主體經營、多渠道流通的糧食收儲市場實際上已不復存在。

另一個表現是，糧食加工企業陷入經營困境，如果按市場均衡價格不可能收到糧食，而購買按中儲糧拍賣價出庫的糧食，利潤太低，出現了“麥強面弱”“稻強米弱”等現象。

為此，今年中央一號文件提出：“按照市場定價、價補分離的原則，積極穩妥推進玉米收儲制度改革”。

陳錫文表示，要加快改革玉米價格形成機制，讓玉米價格由市場供求來決定，并以此引導農業生產區域布局和品種結構的調整，推動糧食的供給側結構性改革。同時，要激活玉米購銷多元化的市場主體，采取既有利于調動加工企業積極性，又有利于玉米去庫存的相關政策措施，擴大加工企業對國內玉米的需求。此外，還要保障玉米生產者的合理收益，要研究出臺符合國情和世貿組織有關規則的玉米生產者補貼制度，使農民在劇烈的市場波動中能夠平穩渡過難關。記者 常理