中共中央政治局2016年12月28日召開會議,聽取中央紀律檢查委員會2016年工作匯報,研究部署2017年黨風廉政建設和反腐敗工作。中共中央總書記習近平主持會議。會議指出,全面從嚴治黨的制度建設取得豐碩成果,推進標本兼治,表明“扎緊制度籠子”不是一句空話。

“扎緊制度籠子”,需要全方位監督、制約、規范權力運行

“扎緊制度籠子”,不是一個簡單的理念和口號,而是一個需要全方位監督、制約、規范權力運行,并為權力編織制度之“籠”的實踐問題。

習近平總書記在第十八屆中央紀委二次全會上的講話中指出:“要加強對權力運行的制約和監督,把權力關進制度的籠子,形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”,并提出把權力關進制度的“籠子”。然而,黨政機關“把權力關進制度的籠子里”并不是一件容易的事情。

權力是公共的,又叫公共權力,應該為公眾服務并謀取福利。但是現實生活中卻出現了行使者拿公共權力為個人謀取私利的反公共性質的腐敗行為,輕則行賄受賄、營私舞弊,重則橫行鄉里、禍害百姓。因此,如何管住權力就成為民眾政治生活和執政行為中的大事。

公共權力是指處于政治系統的某些人或某個人將自己的意志強加于他人的一種力量體現或能力。它的核心要素是能力或力量,強制性是其最顯著的特征。由于政治權力是一種公權力,具有巨大的影響力,如果缺乏制度的約束,這種公權就變成私權,出現權力家族化、近親化,從而導致以權謀私、貪污腐敗的問題,因此,需要為權力定制合適的制度。

第一,全方位明確權力界限。目前我國已經開始了一場深得民心的反腐斗爭,但是反腐敗不僅僅是一場廉政風暴,長遠看必須是一項常抓不懈的工作,而且必須常態化、制度化、法制化。為了從根本上降低腐敗出現的可能性,必須建立起防止權力濫用的制度。這就要求在為權力定制制度的過程中,對權力的內容、適用范圍、適用對象、適用程序和權力邊界,以及權力使用不當應受到的處罰等作出明確的規定,不允許有任何半點越權出界現象出現。這樣,權力就有了明確的界限,進而從源頭上起到約束和監督權力的作用。

第二,讓人民參與制度的制定。必須給人民參與制定制度的權利,放活人民的權利是制約權力的根本之策。制度或政策在形成過程中,如果沒有人民的參與,只是少數人制定,無論制定制度的人多么高尚,能力多么強,都不可避免會出現局限性。一是利益的局限性,參與者總會從自己的利益立場出發,考慮自身利益的最大化,而多數沒有參與制度制定的人利益受損;二是知識能力的局限性,公共政策和制度的制定,需要有廣泛的知識,而每個參與制定制度的人都受到自身知識和能力的限制,制度缺陷就不可避免;三是受到信息的局限,任何一項政策的實際需求總是來自社會的實際需要,代表公眾實際利益和要求的政策總是從民間社會首先萌發。只有讓人民參與進來,才能最大限度地避免上述局限性。

第三,為權力定制的制度要適當。為權力定制的制度也要寬松得當。如果制度太寬,把權力關進去意義也不大,因為把權力關進去的目的是限制權力,如果關進去以后權力仍然可以肆無忌憚地“自由”活動,就和沒關進去區別不大;如果制度太嚴或太窄,權力不能很好地發揮作用,消極怠工,無所事事,或者干脆不作為,權力的積極性又被限制住了。

激活已有的制度并形成制約權力的制度之“籠”

為權力制定合適的制度很重要,但是激活已有的制度更重要。要讓制度真正活起來,首先,讓人民參與制度的制定是基礎。因為人民是社會發展的主體,是創造歷史的根本動力。制度要活起來,應要求在制度的形成過程中,有人民的參與,如果只有少數人制定制度,無論制定制度的人多么高尚,能力多么強,都會不可避免地出現局限性。其次,全方位監督制度的執行是讓制度活起來的保證。很多情況下,制度活不起來是由于為了小集團利益而敷衍制度;或因分工不清,難以追求責任;或因領導的個人好惡代替了制度等等。所以制度要活起來,不僅需要人民參與制度的制定,還需要人民監督制度的執行。

與此同時,要編織制度之“籠”。制度不是單數,而是復數,是一個體系,只有形成制度體系,才能形成真正的制度之“籠”,因為單數的制度是關不住權力的。制度,不是某一種或者某一類制度,強調的是整個制度體系,是包括大到國家制度,小到一個單位或部門規章制度的整個制度體系。通過民主法治程序不斷制定以民主法制為核心、體現以人為本、代表最廣大人民根本利益的制度,當這些大大小小的制度形成一個完整體系,才能形成制度之“籠”。

中共中央政治局2016年12月28日召開的會議指出,各級紀檢監察機關要把自我監督和接受黨內監督、民主監督、群眾監督、輿論監督結合起來,做到打鐵還需自身硬,建設一支讓黨放心、人民信賴、忠誠干凈擔當的隊伍。

在十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議召開前,電視專題片《打鐵還需自身硬》中篇《嚴防燈下黑》1月4日晚播出。執紀審查權是黨和人民賦予紀檢監察機關的神圣權力,然而,極少數紀檢干部卻濫用權力為自己謀取私利,嚴重損害了紀檢監察機關的形象。中央紀委和各級紀檢監察機關貫徹黨中央要求,強化自我監督,在堅決懲治害群之馬的同時,針對問題線索處置權、決策權、審批權、涉案款物管理權等重點問題中的風險點,完善內控機制,把執紀審查權關進制度的“籠子”。(作者李拓系國家行政學院教授、中國特色理論教研室主任、博士生導師,著有《制度領導》等專著)