概念界定須厘清

源頭嚴控質和量

規范性文件太多太濫，給清理工作帶來很大麻煩，“隨著社會經濟的發展，規章和規范性文件的發布數量較多，所涉及的內容較廣，文件體系龐雜，因此在清理工作中還存在對規范性文件性質界定不清，清理遺漏的情況。”王琴說。

曹鎏通過評估發現，與規章相比，各地行政規范性文件的數量普遍較為龐大，在各級行政機關公布的規范性文件目錄中，有一大部分規范性文件是為了貫徹落實法律法規規章的要求。

“當上位法已經有了清晰明確的規定時，重復大量制定規范性文件是否有必要？”曹鎏建議，建立行政規范性文件制定的事前審查機制，在制定環節提高具體的門檻，從立法的必要性、“成本效益分析”等方面在源頭控制行政規范性文件的數量。

按照《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》要求，實行制定機關對規范性文件統一登記、統一編號、統一印發制度。

“統一編號”意味著行政規范性文件制定程序啟動時，由政府法制部門統一賦予編號，取得編號方才取得合法制定行政規范性文件的資格。曹鎏說：“在制定前，對于缺乏立法必要性基礎或有重復規定的文件建議不予編號、不予制定，就會有效提高規范性文件的質量、嚴控數量。”

此外，曹鎏建議采用專欄方式推進行政規范性文件立法全過程的透明度：地方政府應當盡快在其官網上建立行政規范性文件平臺或專欄，對制定中和實施后的行政規范性文件實行目錄和文本的動態化、信息化管理。