作者 何帆（北京大學(xué)匯豐商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、中新經(jīng)緯特約專家）朱鶴（中國社會科學(xué)院世經(jīng)政所博士）喬璐雅（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院碩士研究生）

因美國聯(lián)邦政府債務(wù)已達(dá)到法定上限，美國財政部長史蒂文 姆努欽近日敦促國會盡快提高政府債務(wù)上限，同時宣布開始采取非常規(guī)措施“騰挪”舉債空間，以避免聯(lián)邦政府債務(wù)違約。美國國會預(yù)算辦公室提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2017年2月公眾持有的美國國債已高達(dá)19.96萬億美元，且仍有上升趨勢。因此，美國政府再次突破債務(wù)上限是大概率事件，但受整體政治經(jīng)濟(jì)形勢的影響，財政赤字?jǐn)U張的幅度或不及市場預(yù)期。

美國債務(wù)上限問題由來已久

首先簡單回顧一下美國債務(wù)上限問題的背景。所謂的美國債務(wù)上限，是由美國國會批準(zhǔn)的，在一定時期內(nèi)美國國債可以發(fā)行的法定最大限額。美國政府之所以要持續(xù)舉債，主要是因為國內(nèi)稅收收入不足以支撐其政府開銷。1917年之前，美國政府每次借債都需要國會批準(zhǔn)，審核程序比較復(fù)雜，發(fā)債效率較低。一戰(zhàn)期間，為了提高政府運作的靈活性，美國國會了通過《第二次自由債券法案》，減少對新發(fā)國債和已發(fā)行債券贖回的相關(guān)規(guī)定。此后，美國國債管控逐漸放松。到1939年，國會對美國政府的舉債限制基本全部放開，僅保留設(shè)立法定債務(wù)上限的權(quán)力，這種模式一直延續(xù)至今。

取消發(fā)債限制之后，美國政府的支出連年增加，財政赤字也隨之上升。為保證借債的連續(xù)性，防止出現(xiàn)主權(quán)違約，美國國會不得不多次上調(diào)債務(wù)上限。1939年至今，美國債務(wù)上限已經(jīng)上調(diào)過105次。僅在美國前總統(tǒng)奧巴馬任期內(nèi)，美國債務(wù)上限就上調(diào)了10次，上調(diào)總幅度達(dá)7.6萬億美元。2013年，國會內(nèi)部兩黨的斗爭出現(xiàn)白熱化趨勢，直接導(dǎo)致美國債務(wù)上限未能在到期日前被調(diào)高。當(dāng)時的美國政府也拿不出合適的應(yīng)對方案，結(jié)果美國政府非核心部門關(guān)門停擺長達(dá)16天。最終，美國國會內(nèi)部達(dá)成妥協(xié)，投票通過提高債務(wù)上限的法案，但隨后美國債務(wù)很快又逼近法定上限。2015年10月，奧巴馬再次簽署臨時預(yù)算案上調(diào)美國國債上限，再加上2016年是大選年，臨時預(yù)算案截止日期被延長到了2017年3月15日。

債務(wù)上限再調(diào)整的可能性大

美國國債高企，這一次債務(wù)上限再次突破的可能性非常大。但囿于政治經(jīng)濟(jì)格局的制約，債務(wù)上限的新增規(guī)模或?qū)⒌陀谑袌鲱A(yù)期。

首先，特朗普推行的新政策離不開財政的支持。特朗普總統(tǒng)上任之初就宣稱，要大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并公布了一項在未來10年內(nèi)對基礎(chǔ)設(shè)施投資1萬億美元的計劃。然而，美國現(xiàn)有的財政收入早已捉襟見肘，難以支持特朗普的基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃。與此同時，特朗普政府還要實施新的稅收政策，旨在削減稅收以刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)。基建投資要求增加財政支出，而減稅會減少財政收入，結(jié)果只能是美國政府赤字繼續(xù)擴(kuò)大。因此，只要特朗普政府把增加基建投資和減稅作為施政重點，美國繼續(xù)突破債務(wù)上限就幾成定局。

其次，共和黨在兩院占多數(shù)的政治格局有利于總統(tǒng)提案的通過。2016年大選之后，共和黨議員在參眾兩院都占多數(shù)，這為特朗普提供了相對有利的政治環(huán)境。再加上美國經(jīng)濟(jì)正處于復(fù)蘇階段，美國兩黨若在債務(wù)上限問題上反復(fù)糾纏，會給美國經(jīng)濟(jì)帶來不利影響，進(jìn)而中斷美國經(jīng)濟(jì)良好的復(fù)蘇態(tài)勢。更有甚者，還可能帶來主權(quán)違約等一系列嚴(yán)重后果，這是美國政府和兩院多數(shù)黨無法承擔(dān)的后果。回顧歷史經(jīng)驗可知，國會兩黨每次關(guān)于債務(wù)問題的爭論，最終目的都是為了在政治談判中獲取更多的籌碼。在共和黨同時控制兩院的情況下，關(guān)于債務(wù)上限的談判會相對順利，對總統(tǒng)立法提案的阻力也會較小。

最后，共和黨的傳統(tǒng)理念會限制新增的債務(wù)上限規(guī)模。從執(zhí)政理念來說，共和黨一向奉行新保守主義的理念，更多地強調(diào)削減福利、減稅，充分市場化、自由化，放松經(jīng)濟(jì)管控。這種理念和不斷上調(diào)債務(wù)上限的做法從本質(zhì)上是相悖的。在歷次爭論中，民主黨的態(tài)度基本都是支持調(diào)高債務(wù)上限，而共和黨基本都是站到了提高債務(wù)上限的對立面。奧巴馬執(zhí)政期間，共和黨在幾次提高債務(wù)上限的法案中，大都持堅決反對態(tài)度。此外，如上文提到的那樣，美國經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇態(tài)勢良好，繼續(xù)實施強刺激政策可能會帶來通脹壓力，這同樣是共和黨關(guān)注的重點。因此，雖然特朗普提高美國債務(wù)上限的法案最終順利通過的概率較大，但為了貫徹共和黨一貫的執(zhí)政理念，新增的債務(wù)上限規(guī)模就可能成為共和黨跟特朗普的談判籌碼，最終債務(wù)上限的提高程度或許不及預(yù)期。

綜上，我們認(rèn)為此次美國債務(wù)上限再次調(diào)高的可能性大，但囿于政治經(jīng)濟(jì)形勢，債務(wù)上限的調(diào)整幅度或許低于市場預(yù)期。(中新經(jīng)緯APP)

【專家簡介】何帆，北京大學(xué)匯豐商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、海上絲路研究院執(zhí)行院長。曾任中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所副所長，兼任中國人民銀行匯率專家組顧問、財政部國際司顧問、商務(wù)部顧問、外交部國際經(jīng)濟(jì)司顧問。2005 年被評為世界經(jīng)濟(jì)論壇(達(dá)沃斯)青年全球領(lǐng)袖、亞洲社會青年領(lǐng)袖。