“公平正義行進在改革路上，也行進在我們每一個人身邊。”這句近期熱播的《將改革進行到底》中第四集“維護社會公平正義”的開篇語，用來描述檢察機關提起公益訴訟的改革進程及其成效頗為恰當。檢察機關提起公益訴訟是本輪司法改革的重頭戲之一，也是我國司法制度的一大創舉。啟動于2015年7月的為期兩年的檢察機關提起公益訴訟試點取得了巨大的成功和積極的成效，中央深改小組第35次會議對此予以了肯定，時值試點期滿之際，全國人大常委會通過修法決定，將檢察機關提起公益訴訟作為一項正式的制度，分別規定于民事訴訟法和行政訴訟法之中，并于2017年7月1日正式實施。這極大地推動了我國立法體系的完善，檢察機關提起公益訴訟制度由此揚帆遠航。

在筆者看來，試點的成效主要在于四個方面。

一是維護了公益，贏得了認同。檢察機關提起公益訴訟有力地保護了國家利益和社會公共利益，改善了生態環境，維護了消費者合法權益，促使了全社會逐漸形成尊重公益、愛護公益以及與損害公益行為作斗爭的意識和觀念，檢察機關提起公益訴訟獲得了全國上下的普遍認同。這說明，檢察機關提起公益訴訟制度符合中國特色檢察制度的發展規律，是一項具有旺盛生命力的制度。

二是優化了監督環境。檢察機關提起公益訴訟獲得了地方黨委的支持、政府的配合、社會組織和團體的參與以及人民群眾的理解和協助，檢察機關實施法律監督的社會環境得到了優化和改善。

三是促進了依法行政。通過公益訴訟，行政機關依法行政的意識和能力有所提高，依法辦事的體制和機制日趨完善，公益訴訟在一定意義上成了行政改革的催化劑和助推器，法治政府建設的步伐大大加快。

四是強化了檢察監督。公益訴訟入法對檢察機關而言可謂意義重大，使檢察機關在訴訟監督這一傳統的職能領域之外，增添了新的檢察職能，使檢察機關職能在社會領域逐步發展，為檢察機關法律監督職能的最大化發展并最終實現其憲法性定位提供了制度性契機。檢察機關的法律監督職能從訴訟監督走向一般監督，中間的橋梁就是公益訴訟。檢察機關提起公益訴訟在世界的法治文明中創造出了一種中國模式，將會產生越來越深入、廣泛的制度性價值。

但檢察機關提起公益訴訟畢竟是一個新生事物，在試點過程中難免存在這樣或那樣的問題或不足，需進一步完善。

一是克服“重行輕民”的傾向。這次試點中，行政公益訴訟占據了絕對優勢，民事公益訴訟僅占不到10%的比例。行政公益訴訟由檢察機關來提起和推動面臨著更多的障礙。尤其是地方政府的配合不力以及地方保護主義的杯葛等問題始終是存在的。檢察機關應將重點或發力點放在民事公益訴訟之上，因為民事公益訴訟既懲治了違法行為，保護了國有資產、環境生態資源、消費者權益等國家利益和社會公益，同時也能夠通過檢察建議等形式促使行政機關依法行政，這有助于改善檢察機關與行政機關的關系，避免因為檢察機關提起公益訴訟而與行政機關形成尖銳的矛盾和對峙，減少行政機關的抵觸和阻力，有助于檢察機關提起公益訴訟的順利開展。這是檢察機關在推進公益訴訟方面要考慮的策略選擇問題。

二是建立兩級審批制度。隨著公益訴訟入法，檢察機關提起公益訴訟將全面鋪開，在此勢必提出的一個問題是，檢察機關提起公益訴訟的質量如何保證。因此，必要的審批制度還是要有的。在審批制度上，要防止所有的公益訴訟案件均由最高檢察院來審批的傾向，合理且可行的選擇是建立兩級審批制度。據此，原則上公益訴訟案件由省級檢察院審批，省級檢察院如果認為有必要，可以由其報最高檢察院審批。這樣既保證了質量，又提高了效率。

三是建立公益檢察舉報中心。要探索檢察機關主動依職權調查公益案件線索的制度。檢察機關不能“等米下鍋”，被動等待案源自動上門，不能滿足于在履職中發現的公益案件線索。實踐中如福建等省提出了一個“公益案件偵查”的概念，值得重視和探討。

四是探索建立公益訴訟的激勵機制。對舉報者、公益訴訟案件線索的提供者，應當給予一定獎勵，充分調動人民群眾在維護公益中的能動性，發揮其積極的參與作用。

五是建立檢察機關主導的公益基金管理制度。檢察機關在公益訴訟中所提出的訴訟請求，不僅僅包括停止侵權、消除危險、恢復原狀等，還包括賠償損失。對于公益損害賠償金的管理和使用，實踐中的做法五花八門，有的收歸國庫，有的由法院建立專門賬戶管理，有的由財政部門加以管理，有的由環保部門進行監管，有的由檢察院管理等等。筆者認為，由檢察機關提起的公益訴訟應當由檢察機關主導建立相應的基金管理制度，該基金主要用于檢察機關提起公益訴訟的成本支出、公益修復、獎勵等等。

（作者系全國政協委員、中國人民大學法學院教授）