新華社北京１２月４日電題：最高立法機關(guān)如何查糾“問題法規(guī)”？——國家憲法日看規(guī)范性文件“體檢”

新華社記者陳菲、楊維漢、熊豐

地方著名商標認定保護、附條件逮捕……這些規(guī)定出自不同層級的規(guī)范性文件，因不符合憲法法律的精神或規(guī)定，侵害了公眾權(quán)益，存在“問題”，被全國人大常委會啟動備案審查程序“叫停”。

對規(guī)范性文件開展備案審查，是憲法法律賦予人大的一項重要監(jiān)督職權(quán)，是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要舉措。新華社記者從全國人大常委會法工委了解到，近５年來規(guī)范性文件備案審查工作取得積極成效，一批“問題法規(guī)”得到糾正和撤銷，有效維護了國家法制統(tǒng)一。

在第四個國家憲法日到來之際，讓我們共同來關(guān)注這些規(guī)范性文件的“體檢”情況，參與立法監(jiān)督。

查擺問題：規(guī)范性文件不能“加碼”“放水”

當(dāng)律師苗永軍得知自己的信撬動了最高立法機關(guān)啟動備案審查程序，實施多年的“附條件逮捕”制度停止執(zhí)行時，激動的心情溢于言表：“這可能是我這輩子做的最有意義的一件事了。”

３年前，在為一起刑事案件辯護過程中，苗永軍發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)實施的“附條件逮捕”出自最高人民檢察院的司法解釋性質(zhì)文件，而刑事訴訟法中并沒有這樣的規(guī)定。“我想到，這個文件是不是存在違憲違法問題。”苗永軍對記者說。

在查閱了相關(guān)資料和專家學(xué)者的文章后，苗永軍抱著試一試的心態(tài)，以案件當(dāng)事人名義向全國人大常委會法制工作委員會寄去了信函，提出了對兩份司法文件的審查建議。

原以為信會石沉大海，但讓苗永軍沒想到的是，法工委居然很快啟動了審查程序。經(jīng)過認真審查研究，法工委向最高檢提交了審查研究意見，“附條件逮捕”制度最終停止執(zhí)行。

這只是法工委通過備案審查糾正“問題法規(guī)”的一起典型事例。２０１３年至２０１７年５年里，法工委共對１２１件行政法規(guī)、１２５件司法解釋進行了主動審查，對１４９６件公民、組織提出的審查建議進行了被動審查，并對上千件地方性法規(guī)進行了有重點的專項審查研究。

“審查發(fā)現(xiàn)，我國行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件的制定工作不斷規(guī)范，質(zhì)量不斷提高，但超越立法權(quán)限、突破上位法規(guī)定等現(xiàn)象仍然時有發(fā)生。”全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹說。

梁鷹指出，有的對明顯不在自身權(quán)限范圍內(nèi)的事項作出規(guī)定；有的增設(shè)或者改變行政許可、行政處罰、行政強制，“加碼”“放水”等情況不同程度存在；有的對公民、組織減損權(quán)利、增加義務(wù)，或者為部門擴充權(quán)力、減少職責(zé)；還有的沒有根據(jù)法律修改及時進行清理等，這些都與法律的規(guī)定不一致。還有的地方出臺“雷人法規(guī)”，損害法律尊嚴。

今年１１月，一些關(guān)于著名商標的地方性法規(guī)因違反我國商標法立法宗旨、有違市場公平競爭被全國人大常委會法工委要求全面清理。今年９月，廣東、云南、江西、海南、福建５個地方的人口與計劃生育法規(guī)中，因規(guī)定“超生即辭退”被法工委叫停。

“我們國家是一元多級的立法，制定過程中就可能出現(xiàn)跟憲法法律相抵觸和不一致的地方。為了確保國家法制的統(tǒng)一，必須建立完善的備案審查制度。”中國政法大學(xué)副校長馬懷德說。

中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌也指出，“規(guī)范性文件在制定過程中不能‘加碼’也不能‘放水’，否則就會對社會造成很大影響，必須在制定前和出臺后加強審查，提高立法質(zhì)量。”

公眾參與：致信立法機關(guān)提出審查建議熱情高

前不久，在上海大學(xué)讀研究生的銀文收到了來自全國人大常委會法工委的復(fù)函，信中說：銀文等同志，你們提出的對《重慶市著名商標認定和保護條例》等有關(guān)著名商標地方性法規(guī)進行審查的建議收悉。

這封復(fù)函告知了銀文審查建議的辦理過程，要求有關(guān)地方人大常委會對著名商標制度的地方性法規(guī)進行清理并適時廢止，最后還特別提到“感謝你們對國家立法工作的關(guān)心和支持。”

“對于備案審查，以前的認知還一直停留在課本上，沒想到有一天我們能通過它推進一個制度變革，更沒想到，會推進得這么快。”捧著復(fù)函，銀文感受到一種溫暖。

隨著備案審查制度逐漸走入公眾視野，公眾參與立法監(jiān)督的積極性也在不斷提高，提出審查建議的數(shù)量逐漸增多，在糾正和撤銷違憲違法的規(guī)范性文件過程中發(fā)揮著重要作用。

統(tǒng)計顯示，２０１３年至２０１７年，全國人大常委會共接收公民、組織提出的各類審查建議１４９６件。這些建議涉及的規(guī)范性文件中，制定機關(guān)層級有高有低，內(nèi)容涵蓋了經(jīng)濟、社會、文化、司法等多個領(lǐng)域。

“公眾正逐漸認識到，向有權(quán)審查的機關(guān)提出審查建議，是參與國家政治生活和尋求自身權(quán)利救濟的一種重要途徑。”梁鷹說。

對公民和組織提出的審查建議要“件件有處理、有結(jié)果、有回應(yīng)”——全國人大常委會對備案審查工作的要求更加清晰。

據(jù)介紹，法工委對收到的審查建議堅持逐一認真研究，建立和完善了函告制定機關(guān)并聽取意見、征求有關(guān)部門和有關(guān)方面意見、實地調(diào)研、向?qū)彶榻ㄗh人反饋等方面的工作機制，不斷加強監(jiān)督糾正力度。

“隨著備案審查制度作用不斷顯現(xiàn)，公民、組織運用法治思維和法治方式理性表達訴求，積極參與立法監(jiān)督的情況將會越來越多。”梁鷹說，全國人大常委會法工委將不斷完善工作機制，充分保障立法法、監(jiān)督法賦予公民、組織提出規(guī)范性文件違憲違法審查建議的權(quán)利。

猛藥實招：有件必備、有備必審、有錯必糾

隨著全面依法治國深入推進，尤其是賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)后，我國立法主體數(shù)量大幅增加，地方性法規(guī)的數(shù)量也將大大增加，備案審查工作面臨更大挑戰(zhàn)。

“按照‘有件必備、有備必審、有錯必糾’的要求，我們對‘一府兩院’報備的行政法規(guī)、司法解釋，堅持逐件、逐條進行主動審查研究。”梁鷹說。

今年１月１日起，法工委開始對地方人大常委會報送備案的地方性法規(guī)進行逐件審查研究。２０１７年度共對１４件行政法規(guī)、１７件司法解釋、１５０多件地方性法規(guī)進行主動審查。

同時，梁鷹坦言在工作機制上，備案審查制度剛性不足，約束力不強，“有備必審、有錯必糾”還有待進一步落實。在審查標準上，如何準確理解把握合憲性、合法性標準也尚需探索。

黨的十九大報告明確提出，加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。馬懷德說：“合憲性審查，就是對法律法規(guī)規(guī)章等是否與憲法相抵觸進行的審查。這項工作很重要，需要有具體的制度安排和程序保障，才能順利開展。”

據(jù)了解，全國人大常委會法工委將制定統(tǒng)一的備案審查工作規(guī)范，細化立法法、監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，明確備案范圍，細化審查標準，強化制度剛性，建立健全函詢、約談、通報、糾正等工作機制。同時，還將借助電子報備手段，規(guī)范報送備案行為，督促制定機關(guān)依法、及時、全額報送備案，做到應(yīng)備盡備。

“我們將加強與制定機關(guān)之間的溝通協(xié)商，加大督促力度，對于存在違憲違法違規(guī)問題的，堅決予以糾正，防止久拖不決，切實增強監(jiān)督實效，維護國家法制統(tǒng)一和公民、組織的合法權(quán)益。”梁鷹表示。（完）