作者:廣東省深圳市紀(jì)委宣傳部部長(zhǎng) 姚文勝

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革,是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革。通過(guò)改革,對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)現(xiàn)全覆蓋的監(jiān)察權(quán)成為國(guó)家權(quán)力重要組成部分。監(jiān)察權(quán)創(chuàng)設(shè)伊始天然具有人民性,其權(quán)由憲定、權(quán)能法定、權(quán)限適格,是符合黨和人民意志的良性之權(quán)。

監(jiān)察權(quán)是人民權(quán)

無(wú)論是中國(guó)共產(chǎn)黨章程還是憲法,都體現(xiàn)著一切權(quán)力來(lái)源于人民,全心全意為人民服務(wù)的權(quán)力觀。習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中指出:“我國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家,國(guó)家一切權(quán)力屬于人民。”深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是整合反腐敗資源,加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋,體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)來(lái)自人民、為了人民。

監(jiān)察權(quán)來(lái)源于人民。所有公權(quán)力都來(lái)源于人民的授權(quán),國(guó)家之本,在于人民。人民民主專(zhuān)政是我國(guó)國(guó)體,國(guó)家權(quán)力屬于人民,來(lái)自于人民并服務(wù)于人民。監(jiān)察“乃位居上方加以監(jiān)臨、監(jiān)視”,這種位居上方的前提正是權(quán)由民賦。國(guó)家監(jiān)委作為獨(dú)立的國(guó)家機(jī)關(guān),其性質(zhì)由“人民民主專(zhuān)政”的國(guó)體所決定,同樣具有人民性。監(jiān)察法明確規(guī)定監(jiān)委由同級(jí)人大產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督,體現(xiàn)了監(jiān)察權(quán)的人民性。權(quán)力來(lái)源的至高性,這不僅能回答監(jiān)察權(quán)力來(lái)源的合法性問(wèn)題,還樹(shù)立其權(quán)威的法律地位。

監(jiān)察權(quán)創(chuàng)設(shè)人民參與。按照黨中央的決策部署,監(jiān)察權(quán)設(shè)立過(guò)程始終堅(jiān)持人民至上,充分吸收各方面意見(jiàn),認(rèn)真回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,人民群眾廣泛參與其中。歷經(jīng)試點(diǎn),全面征集社會(huì)公眾、專(zhuān)家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員意見(jiàn),數(shù)次提交人大常委會(huì)、人大會(huì)議審議等,這些過(guò)程無(wú)不體現(xiàn)著人民參與的廣泛性。縱觀監(jiān)察法的頒布過(guò)程,不難發(fā)現(xiàn),人民群眾廣泛參與監(jiān)察權(quán)的設(shè)權(quán)過(guò)程。

監(jiān)察權(quán)行使為了人民。《共產(chǎn)黨宣言》提出:“無(wú)產(chǎn)階級(jí)的運(yùn)動(dòng)是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨(dú)立的運(yùn)動(dòng)。”在我國(guó),人民作為國(guó)家治理的主人,國(guó)家權(quán)力的行使始終堅(jiān)持人民主體地位,反映人民意愿,維護(hù)人民利益。腐敗傷民,反腐利民。監(jiān)委作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要組成部分,把人民群眾的呼聲作為第一信號(hào),回應(yīng)人民群眾對(duì)海晏河清、朗朗乾坤的訴求,其人民性特質(zhì)彰顯。設(shè)立新的監(jiān)察權(quán)實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋,“打虎”“拍蠅”“獵狐”等多管齊下,確保人民通過(guò)公權(quán)力的保障獲得更多更公平的改革發(fā)展成果。

監(jiān)察權(quán)是有限權(quán)

國(guó)家監(jiān)察體制改革以前,監(jiān)察權(quán)分散行使,存在交叉重復(fù)、多頭管理、無(wú)法實(shí)現(xiàn)全覆蓋等弊端,影響了反腐敗整體效能。改革后,監(jiān)察權(quán)并沒(méi)有過(guò)多增權(quán)行為,但實(shí)現(xiàn)了資源配置集約化和權(quán)力行使法定化、程序化,呈現(xiàn)權(quán)能法定、手段法定、權(quán)限適格的顯著特點(diǎn)。

監(jiān)察權(quán)權(quán)能法定。根據(jù)監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)委是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān),依法實(shí)施監(jiān)察,履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)。具體包括:對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育,對(duì)其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進(jìn)行監(jiān)督檢查;對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查;依法作出政務(wù)處分決定,對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行問(wèn)責(zé),依法審查、提起公訴以及提出監(jiān)察建議等。監(jiān)察法第十一條明確規(guī)定,這些權(quán)力要依照本法和有關(guān)法律規(guī)定履行。

監(jiān)察權(quán)手段法定。改革先通過(guò)憲法修正案,然后再審議通過(guò)監(jiān)察法,將憲法修改所確立的監(jiān)察制度進(jìn)一步具體化。國(guó)家通過(guò)立法賦予監(jiān)委必要的權(quán)限和可采取的措施,將原行政監(jiān)察法已有規(guī)定和反貪實(shí)踐中正在使用、行之有效的措施確定下來(lái),明確監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取談話、訊問(wèn)、查詢、凍結(jié)、查封、扣押、搜查、留置等措施開(kāi)展調(diào)查。尤其是用留置取代“兩規(guī)”措施,并規(guī)定嚴(yán)格的程序,有利于解決長(zhǎng)期困擾我們的法治難題,彰顯全面依法治國(guó)的決心和自信。

監(jiān)察權(quán)權(quán)限適格。中國(guó)古代監(jiān)察機(jī)構(gòu)職權(quán)涵蓋糾正行政違制、失誤,推糾冤獄,彈劾文武百官違法失職瀆職等。明朝文獻(xiàn)多見(jiàn)“不奉詔”“不敢奉制”“請(qǐng)不奉制”等語(yǔ)句,說(shuō)明監(jiān)察官權(quán)限之大。在當(dāng)代,有關(guān)國(guó)家和地區(qū)都賦予了反腐敗機(jī)構(gòu)較大的監(jiān)察權(quán)。瑞典議會(huì)監(jiān)察專(zhuān)員有權(quán)對(duì)法律法規(guī)提出修改建議,還有權(quán)針對(duì)貪污腐敗、玩忽職守的官員向法院起訴。香港廉政公署調(diào)查對(duì)象不僅針對(duì)公共機(jī)構(gòu)以及公務(wù)員的貪污,也針對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu),調(diào)查權(quán)限包括逮捕、扣留和批準(zhǔn)保釋的權(quán)力,必要時(shí)亦可使用槍支和手銬等武力。與之相比,我國(guó)監(jiān)委的監(jiān)察權(quán)可稱(chēng)得上“保守”了。一般監(jiān)察權(quán)限使用需要嚴(yán)格程序,備受關(guān)注的留置措施,監(jiān)察法規(guī)定僅適用于涉及案情重大、復(fù)雜的,可能逃跑、自殺等法定情形,需報(bào)上一級(jí)監(jiān)委審批或備案,留置期限、場(chǎng)所等都嚴(yán)格限定,還明確作出符合相關(guān)人權(quán)保障要求的配套規(guī)定。

監(jiān)察權(quán)是可控權(quán)

絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗。歷史上,我國(guó)監(jiān)察官的權(quán)限很大,有時(shí)會(huì)引發(fā)新的腐敗,如明朝一度缺乏對(duì)都察院的有效監(jiān)督與制約,部分監(jiān)察御史“假御史之名,揚(yáng)威協(xié)眾,恣意貪淫”。我國(guó)在推進(jìn)監(jiān)察體制改革中注重從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)維度強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督與制約。監(jiān)察法通篇體現(xiàn)了強(qiáng)化監(jiān)委權(quán)力制約的思想,針對(duì)監(jiān)察權(quán)行使的不同環(huán)節(jié),都提出了嚴(yán)格的控權(quán)要求,監(jiān)察法專(zhuān)門(mén)在第七章用九個(gè)條文,就如何對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員進(jìn)行監(jiān)督作出明確規(guī)定。

監(jiān)察權(quán)內(nèi)部控制嚴(yán)格。內(nèi)部監(jiān)督有利于從源頭預(yù)防監(jiān)察權(quán)的濫用。首先是對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督制約。為防范監(jiān)察權(quán)的風(fēng)險(xiǎn),采取權(quán)力分解、相互制約手段,防控關(guān)鍵環(huán)節(jié)。監(jiān)察法要求監(jiān)察機(jī)關(guān)建立問(wèn)題線索處置、調(diào)查、審理各部門(mén)相互協(xié)調(diào)、相互制約機(jī)制,加強(qiáng)對(duì)調(diào)查、處置工作全過(guò)程的監(jiān)督管理;對(duì)重要取證工作全過(guò)程錄音錄像,留存?zhèn)洳榈取Ｆ浯问墙邮苌霞?jí)監(jiān)委的監(jiān)督。上級(jí)監(jiān)委通過(guò)落實(shí)“兩個(gè)為主”進(jìn)行監(jiān)督,也就是監(jiān)察工作以上級(jí)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)為主、干部提名考察以上級(jí)監(jiān)委會(huì)同組織部門(mén)為主。三是加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)。2014年3月,中央紀(jì)委成立干部監(jiān)督室,刀刃向內(nèi),強(qiáng)化自我監(jiān)督,這一做法通過(guò)監(jiān)察法加以規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立內(nèi)部專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)監(jiān)督,以確保建立忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊(duì)伍。四是建立相關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制度。建章立制監(jiān)督監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律情況,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。監(jiān)察法第六十一、六十五條規(guī)定,對(duì)監(jiān)察人員工作重大失誤、嚴(yán)重違法與9類(lèi)違反規(guī)定的行為,追究負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員的責(zé)任,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。

監(jiān)察權(quán)外部監(jiān)督嚴(yán)密。一是黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督。監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公,始終在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作,自覺(jué)接受黨中央的監(jiān)督。通過(guò)黨委書(shū)記定期主持研判問(wèn)題線索、分析反腐敗形勢(shì),聽(tīng)取重大案件情況報(bào)告,對(duì)初核、立案、采取留置措施、作出處置決定等審核把關(guān),黨對(duì)監(jiān)察工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重大問(wèn)題的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了制度化和常態(tài)化。黨委工作部門(mén)的相關(guān)職能也涵括了對(duì)監(jiān)委的監(jiān)督與制約。二是人大、政協(xié)監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定監(jiān)委由同級(jí)人大產(chǎn)生,對(duì)其負(fù)責(zé),受其監(jiān)督。人大通過(guò)聽(tīng)取和審議專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告,組織執(zhí)法檢查、提出詢問(wèn)或者質(zhì)詢等對(duì)監(jiān)委開(kāi)展監(jiān)督。人民政協(xié)也可對(duì)監(jiān)委進(jìn)行監(jiān)督。三是司法監(jiān)督。檢察院、法院對(duì)監(jiān)委業(yè)務(wù)流程的監(jiān)督,體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定人民檢察院退回補(bǔ)充調(diào)查的權(quán)力及必要時(shí)可自行補(bǔ)充偵查。法院在審理案件時(shí),通過(guò)對(duì)案件性質(zhì)進(jìn)行認(rèn)定、對(duì)證據(jù)進(jìn)行審查判斷、對(duì)量刑建議進(jìn)行考慮等,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)委權(quán)力的監(jiān)督。四是民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。監(jiān)察法規(guī)定,監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息,接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。五是相關(guān)協(xié)作配合機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如公安機(jī)關(guān)、反腐敗國(guó)際合作方等對(duì)監(jiān)察權(quán)的行使也有相應(yīng)監(jiān)督制約。六是監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督。監(jiān)察對(duì)象及其家屬等可通過(guò)提起申訴、復(fù)查及國(guó)家賠償?shù)冗M(jìn)行監(jiān)督。