作者:天津大學法學院院長,中國綠色發展研究院執行院長,天津市中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員 孫佑海

改革開放以來,我國經濟建設取得了舉世矚目的成就,但不可諱言的是,生態環境成為國家發展的短板,成為人民生活的痛點。要補齊這塊短板,治愈這一痛點,必須將生態文明建設納入黨和國家治國理政“五位一體”總體布局之中,必須加快生態文明體制和機構改革步伐。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央全力推進生態文明體制和機構改革工作,取得了歷史性的成就。

黨的十八大至十九大間我國生態文明制度創新簡要回顧

十八屆中央委員會期間的五年,以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態文明體制改革。這期間中央全面深化改革領導小組召開的40多次會議中,有20多次會議研究與生態文明體制改革相關的議題,作出了一系列極為重要的決定。

制訂生態文明體制改革總體方案。2015年,黨中央、國務院專門制訂了《生態文明體制改革總體方案》,對改革進行了總體設計。明確到2020年,構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成生態文明制度體系,這“八項制度”,構成了我國生態文明體制的“四梁八柱”,為改革指明了方向。

積極推進自然資源產權制度改革。長期以來,我國除了礦藏外,其他全民所有的自然資源的所有權人不到位,界限不清,責任不明。對這一新中國成立60多年、改革開放30多年沒有觸動的體制問題,以習近平同志為核心的黨中央果斷啟動了這項重大改革,重點一是確權,二是管理體制。雖然全面建立自然資源產權制度需要一個過程,但我國已經開啟了改革的歷史性起步,前程不可限量。

積極推動建立主體功能區制度。長期以來,所有地方都要大開發、大發展,都要實現工業化和城鎮化,這是不符合經濟規律和自然規律的。黨中央決定建立主體功能區制度,按照不同地區的實際情況確定不同的功能,保障各地區按照優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發的要求推動發展。各地都應當按照中央確定的主體功能區的規劃,合理確定空間發展規劃,實現低碳發展、綠色發展、可持續發展。

積極推動建立以國家公園為主體的自然保護地制度。針對長期以來一些部門監管不到位、保護走過場的實際狀況,黨中央決定建立以國家公園為主體的自然保護地制度,通過建設國家公園,把最應該保護的自然保護區域先保護起來,以此推動全國的保護地事業的發展。為此,習近平總書記親自主持審定了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山等4個國家公園體制試點方案,要求保護這些區域自然生態系統的原真性、完整性,給子孫后代留下更多凈土。

積極推進國土空間治理體系建設。習近平總書記要求各地實行“多規合一”,一個市縣一本規劃、一張藍圖,并主持審定了海南、寧夏省級空間規劃試點方案。試點情況表明,一個地區制定并實施統一的空間規劃是完全可行的,在這個基礎上制定統一的國土空間規劃法是十分必要的。

積極推進山水林田湖草的系統治理。習近平總書記明確指出,山水林田湖草是一個生命共同體,必須在保護耕地的同時,認真保護好其他自然生態空間,對山水林田湖草進行系統治理,實行全面保護。由此,我國進入了對山水林田湖草進行系統治理的新階段。

積極推進建立領導干部生態環境保護責任制度。習近平總書記指出,不能單純以GDP論英雄,對造成生態環境損害的地區,要終身追究領導干部的責任。2017年,經黨中央批準,中辦和國辦聯合發布了追究領導干部生態環境責任和領導干部離任前進行自然資源和生態環境審計的文件,進一步督促各級領導干部切實承擔起保護自然資源和生態環境的歷史使命。

黨的十九大以來我國對生態文明建設領域機構設置作出重大改革

黨的十九大報告對黨和國家機構改革作出了總體部署,昭示了以習近平同志為核心的黨中央加強生態文明建設的堅強意志。從具體部署上看,主要體現在以下四個方面:

一是組建自然資源部。為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責。決定將國土資源部的職責,國家發展和改革委員會的組織編制主體功能區規劃職責,住房和城鄉建設部的城鄉規劃管理職責,以及水利部、農業部、國家林業局、國家海洋局、國家測繪地理信息局的相關職責進行整合,組建自然資源部,作為國務院組成部門。

二是組建生態環境部。為整合分散的生態環境保護職責,決定將環境保護部的職責,國家發展和改革委員會的應對氣候變化和減排職責,國土資源部的監督防止地下水污染職責,以及水利部、農業部、國家海洋局等部門的相關職責進行有效整合,組建自然資源部,作為國務院組成部門。

三是組建國家林業和草原局。為統籌森林、草原、濕地監督管理,加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系,決定將國家林業局的職責,農業部的草原監督管理職責,以及國土資源部、住房和城鄉建設部、水利部、農業部、國家海洋局等部門相關職責進行有效整合,組建國家林業和草原局,由自然資源部管理。國家林業和草原局加掛國家公園管理局牌子。

四是整合組建生態環境保護綜合執法隊伍。整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責、隊伍,統一實行生態環境保護執法。

通過以上重大改革,可以看出十九大以來機構改革鮮明的時代特點。

第一,改革的范圍具有全面性。與以往機構改革不同,這次機構改革是全方位的改革,包括中央有關部門協同推進,還包括中央和地方各層級機構都要協同推進。要求合理配置宏觀管理部門職能和行政主管部門的職責,深入推進簡政放權,完善監管和執法體制,強化事中事后監管。要求確保集中統一領導,賦予省級及以下機構更多自主權,構建簡約高效的基層管理體制,規范垂直管理體制和地方分級管理體制等。

第二,改革的深度具有革命性。這次改革之所以具有革命性,就在于不回避權力和利益調整,勇于對現有的傳統既得利益進行整合,重塑新的利益格局。黨中央在《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出,要堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端,圍繞推動高質量發展,建設現代化經濟體系,加強和完善生態環境保護職能,調整優化政府機構職能。

第三,改革的設計體現了科學性。黨中央堅持優化協同高效原則,強調必須優化機構設置和職能配置。首先,堅持一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責,加強相關機構配合聯動,避免政出多門、責任不明、推諉扯皮。其次,要求精干設置各級政府部門及其內設機構,科學配置權力,減少機構數量,簡化中間層次,推行扁平化管理,形成自上而下的高效率組織體系。再次,明確要求減少多頭管理,減少職責分散交叉。

黨的十八大以來我國生態文明體制和機構改革的成功經驗

在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下,我國的生態文明體制和機構改革取得了巨大的成就,并在推進生態文明體制和機構改革中形成了豐富的歷史性經驗。

一是堅持黨的堅強領導。黨的堅強領導是生態文明體制和機構改革取得成功的根本保證。把加強黨對生態文明體制和機構改革的領導貫穿到改革的全過程,確保生態文明體制和機構改革的正確方向。

二是注重理念先行。人的思想觀念決定生態文明體制和機構改革的方向,最后決定了生態文明建設的成敗。我們必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,站在歷史的新高度和理念的新視野來規劃設計生態文明體制和機構改革方案。

三是搞好頂層設計。在認真調研的基礎上進行頂層設計。在黨中央建立各項基本制度之后,各個部門、各個地方按照新制度,結合本部門本地的實際情況制定實施細則。這樣,就保障了我國體制改革和機構設置的統一性和靈活性。

四是堅持優化協同高效。以問題為導向,優化生態文明體制和職能配置,下決心破除制約生態文明建設的體制機制弊端,使生態文明體制和機構改革實現設置科學、職能優化、權責一致、監督有力、運行高效的目標。

五是依法進行改革。必須堅持改革和法治相統一、相促進,在法律規定的權限內設計并實施生態文明體制,既要發揮法治規范和保障改革的作用,在法治下推進改革,做到重大改革于法有據,又要通過改革加強生態文明法治建設,保障生態文明的各項制度在實踐中取得實效。