上海市黃浦區(qū)豫園社區(qū)衛(wèi)生服務中心養(yǎng)老公寓的老人正在開心閱讀。本報記者 李木元攝

12月9日-10日，由民政部政策研究中心、中國人口與發(fā)展研究中心、北京大學人口研究所等單位聯(lián)合主辦的首屆中國養(yǎng)老服務體系建設高端論壇在京舉行。會上，委員、專家紛紛表示，盡管近年來我國養(yǎng)老服務體系建設已取得顯著成效，但仍處于初級階段，呼吁養(yǎng)老體系建設應提質增效，盡快從“有”向“好”轉變。

人口老齡化是經(jīng)濟社會發(fā)展的一種必然結果，也是世界各國共同面臨的一項重要挑戰(zhàn)。我國從1999年進入老齡化社會后，人口老齡化一直在加速。

全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會副主任、中國計劃生育協(xié)會常務副會長王培安介紹，截至2017年底，我國60歲以上老年人口為2.41億人，占總人口的17.3%。其中，65歲以上老年人口為1.58億人，占總人口的11.4%。預計到2035年，60歲以上老年人口將達到4.18億人，占總人口的28.7%。

“與其他進入人口老齡化的國家相比，我國人口老齡化具有絕對規(guī)模大、發(fā)展速度快、發(fā)展不均衡等特征，面臨的挑戰(zhàn)也更為嚴峻。”全國政協(xié)委員、中國人口與發(fā)展研究中心主任賀丹表示。

據(jù)悉，黨的十八大以來，黨中央、國務院部署實施了一系列推進養(yǎng)老服務體系建設的新政策、新舉措，取得了顯著成效——養(yǎng)老服務法規(guī)政策體系基本建立；養(yǎng)老保障體系逐步健全；養(yǎng)老服務體系建設全面展開；服務市場逐步放開；農村養(yǎng)老服務短板加速遞補，養(yǎng)老機構相關標準和行業(yè)監(jiān)管體系初具雛形；養(yǎng)老服務信息化建設和智慧健康養(yǎng)老服務體系不斷發(fā)展。

“特別是養(yǎng)老機構建設成效顯著。”北京大學人口研究所教授喬曉春介紹，截至目前，全國注冊登記的養(yǎng)老機構2.9萬余家，社區(qū)養(yǎng)老設施12.7萬個，養(yǎng)老床位730萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位31張，養(yǎng)老設施基本覆蓋所有城市社區(qū)和50%左右農村社區(qū)。應當說，我國當前基本建立起了以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系。

不過，王培安表示：“我國的養(yǎng)老服務體系建設總體上仍處于起步、打基礎階段，當前養(yǎng)老服務發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出，一些瓶頸和短板問題尚未得到解決。”

喬曉春同樣持這一觀點。他說，目前，我國養(yǎng)老服務體系建設缺乏整體性和連續(xù)性；社區(qū)養(yǎng)老服務和養(yǎng)老機構床位嚴重不足；設施簡陋、功能單一，難以提供照料護理、醫(yī)療康復、精神慰藉等多方面服務；布局不合理，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡。

“養(yǎng)老服務體系是公共服務體系建設的重要組成部分，增加養(yǎng)老服務供給并改善質量，促進養(yǎng)老服務從‘有沒有’向‘好不好’轉變，是落實以人民為中心的發(fā)展思想，實現(xiàn)全面建成小康社會目標，不斷保障和改善老年群體民生，滿足老年群眾對新時代美好生活向往的必然要求。”王培安呼吁。

賀丹認為，從當前到2035年，是我國應對老齡化戰(zhàn)略和戰(zhàn)術儲備的重要窗口期。應抓住這個窗口期，堅持“盡力而為、量力而行，兜底線、保基本、突出重點”的基本原則，全面推進養(yǎng)老服務“政策支撐、養(yǎng)老保障、服務供給、服務評估和行業(yè)監(jiān)管”為一體的社會養(yǎng)老服務體系建設，為積極應對人口老齡化提供有力的戰(zhàn)略支撐。

建言一：

老有所養(yǎng)應強化政府主導

《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃》的指導思想是：堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動。

不過，喬曉春表示，有些地方的養(yǎng)老服務體系建設，政府責任和政府角色并不明確，集中表現(xiàn)在：現(xiàn)有的政策和制度是碎片化的、是零散的，而不是完整和系統(tǒng)的；老年人的需求具有多樣性，然而滿足這些需求的政府體制則是分割的，從而導致思路不一致、利益不同、政策和制度不協(xié)調；服務體系建設、財政補貼和優(yōu)惠、評價對象并不是以老年人為中心的，而是以機構、設施為中心。

在有些地方，一談養(yǎng)老就說要大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，似乎政府的責任在弱化，而市場應該承擔主要責任。“隨著經(jīng)濟社會發(fā)展、人民生活水平的全面提高、居家養(yǎng)老的多元化需求出現(xiàn)，以‘市場性’逐步替代原來政府埋單的‘福利性’，是居家養(yǎng)老服務發(fā)展的必然規(guī)律。但絕對不是讓市場替代政府。”賀丹表示，養(yǎng)老服務體系包括養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)兩個部分。在養(yǎng)老事業(yè)方面，政府一定要主導。即便是發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，政府也應該做好規(guī)劃、引導和監(jiān)督工作。

民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來，在養(yǎng)老體系建設中政府發(fā)揮了重要作用，老年人獲得感日益增強，1834萬困難老年人納入最低生活保障范圍，460萬特困老年人納入政府供養(yǎng)范圍，2680萬老年人領取高齡津貼，354萬老年人得到養(yǎng)老服務補貼，61萬失能老年人享受護理補貼。

“未來，還要進一步發(fā)揮政府主導作用，把普惠性和精準幫扶結合起來，確保人人享有基本養(yǎng)老服務。”中國人口與發(fā)展研究中心信息咨詢部主任梁穎建議。

“日本的經(jīng)驗是：政府構建制度，市場提供服務。這一點值得借鑒。”喬曉春認為，政府的責任就是在普惠層面負責牽頭和引導，搭建平臺、制定政策、提出項目、財政支持。

賀丹建議，應完善老年人救助制度，健全殘疾老人、特困老年人供養(yǎng)制度和相關臨時救治制度，兜住養(yǎng)老服務的底線。此外，應加大財政對農村養(yǎng)老服務的支持力度，重點解決農村貧困人口的養(yǎng)老問題。

建議二：

民辦養(yǎng)老機構亟須“脫困”

“滿足群眾日益增長的、多層次的養(yǎng)老服務需求離不開市場。事實上，完全由政府包辦養(yǎng)老服務做不到、也做不好。”賀丹表示。

在喬曉春看來，盡管養(yǎng)老服務體系建設屬于公共服務，但公共服務與市場化服務是不矛盾的，而是合作關系。民辦養(yǎng)老機構作為市場的主體，其責任就是配合政府為普通老年人提供高質量的服務，為高端人群提供服務。

根據(jù)民政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在我國已經(jīng)注冊登記的2.9萬余家養(yǎng)老機構中，民辦養(yǎng)老機構已達1.57萬家，占據(jù)了半壁江山，其中3000余家公辦機構實行公辦民營。

不過，來自北京福道養(yǎng)老有限公司的謝志仁表示，目前，民辦養(yǎng)老機構普遍存在“三大三高”與“三個不適應”的問題，制約著民營機構養(yǎng)老業(yè)的快速發(fā)展。“三大三高”指的是：風險大，費用高（含投資）；責任大，要求高；需求大，空率高（床位住不滿），導致了大部分養(yǎng)老機構的投資回報率低，資金回籠慢的問題，影響了社會投資者投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的積極性和熱情。“三個不適應”指的是：服務理念與老人心愿不相適應；經(jīng)營管理方式與有效需求和發(fā)展規(guī)律不相適應；補貼等優(yōu)惠政策與預期效果不相適應。這也導致了供給與需求的錯位，最終難以滿足老年人的需求。比如，不少民營養(yǎng)老機構偏向高中端化、大中規(guī)模化，提高了經(jīng)營成本，使得收費普遍較高，令普通老人望而止步。

謝志仁認為，要準確領會國務院關于取消養(yǎng)老機構審批的精神實質，進一步優(yōu)化市場環(huán)境，放寬政策。建議：一方面要進一步降低小微機構門檻。大力扶持5–20人（床）的小微機構，讓小微機構遍地開花，并植根于社區(qū)、片區(qū)、樓群之中，為更多的老人服務。二是改變政府補貼方式，變“床補”為“人補”。憑借老人入住合同、入住交費收據(jù)、入住老人在補貼申請單上的確認簽字，辦理補貼事宜，以此調動老人入機構養(yǎng)老的積極性。

賀丹建議，繼續(xù)深入推進養(yǎng)老服務“放管服”改革，降低社會力量參與發(fā)展養(yǎng)老服務的制度性成本，優(yōu)化養(yǎng)老機構的投入主體結構，吸引更多專業(yè)化的社會力量參與公辦養(yǎng)老機構的管理運營。完善老齡產(chǎn)業(yè)政策，加強對民營養(yǎng)老機構在稅收優(yōu)惠、費用減免、信貸支持等方面的支持，解決“最后一公里”難題。

不過，賀丹表示，考慮到我國老人普遍收入較低，養(yǎng)老服務體系改革的思路既要遵循市場和行業(yè)發(fā)展規(guī)律，解決市場失靈和體制障礙等問題，也要避免過度市場化。

建議三：

制度性解決養(yǎng)老支付問題

我國的老齡化存在3個明顯的特點，一是高齡老人群體大。王培安介紹，預計到2035年，80歲以上高齡老年人口將增至約6000萬人。二是慢性病發(fā)病率高。據(jù)原國家衛(wèi)計委公布的數(shù)據(jù)，我國目前有1.5億老年人患各種慢性病。三是失能半失能老年人在快速增加。目前，這個群體已有約4000萬人。“我們的研究顯示，我國老人不能自理年數(shù)延長速度快于壽命延長速度，這意味著失能半失能老人還會快速增加。”喬曉春表示。

我國老年人的上述3個特點，對護理型養(yǎng)老提出了更高的要求，而花費也是較大的。“截至2016年底，我國企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金只有2362元/月。而在農村，很多老年人基本沒有收入。這就需要國家一方面提升養(yǎng)老金發(fā)放水平；另一方面亟須建立長期護理保險制度（簡稱長護險）。”賀丹表示。

早在2012年7月1日，山東青島在全國率先開始探索長護險制度。2016年6月，人力資源與社會保障部下發(fā)《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》，確定在15個城市開展長護險試點。

民政部政策研究中心副研究員于建明介紹，盡管各試點地區(qū)的籌資方式有所不同，但大都包括醫(yī)保基金劃撥、政府補貼和個人自付3個部分。但考慮到我國醫(yī)保基金壓力很大，這種籌資方式值得商榷。另外，要不要由企業(yè)負擔一部分、要不要引入商業(yè)保險、醫(yī)療護理還是生活護理報銷等，這些問題都值得進一步研究。

從德國、日本和韓國的經(jīng)驗來看，繳納保險費是一種重要的籌資方式。比如德國，養(yǎng)老金全部來自于社會繳納的保險費；日本養(yǎng)老金的50%來自保險費。未來我國也應考慮‘企業(yè)+政府補貼+個人’的籌資模式。”于建明認為。

賀丹建議，應繼續(xù)深化長護險試點，盡快形成全國統(tǒng)一、保基本、可持續(xù)的長護險體系，并與社會福利、社會救助、慈善幫扶相銜接，發(fā)揮社會保險在養(yǎng)老服務方面適度普惠的作用，制度性解決老有所養(yǎng)、養(yǎng)能支付問題。