距離2020年1月1日還有一周時(shí)間。從那一天開始，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童將迎來一張權(quán)益“保護(hù)網(wǎng)”，因?yàn)橛擅裾俊⒆罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院、教育部、公安部等12部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》(以下簡稱《意見》)將于那天起正式實(shí)施。

近段時(shí)間以來，河南省、湖南省、四川省、貴州省等多個(gè)地方陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)文件，以切實(shí)保障事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童權(quán)益。

接受《法制日報(bào)》記者采訪的專家認(rèn)為，《意見》填補(bǔ)了兒童福利領(lǐng)域制度的空白，是適度普惠性兒童福利制度建設(shè)的重大拓展，各地紛紛出臺(tái)相關(guān)文件，能夠確保《意見》落到實(shí)處。

保障標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低

心理問題比較常見

所謂事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童，是指父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童；或者父母一方死亡或失蹤，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強(qiáng)制隔離戒毒、被執(zhí)行其他限制人身自由的措施、失聯(lián)情形之一的兒童。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國有事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童約50萬，這些兒童普遍存在基本生活保障標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比較低、很難得到有效監(jiān)護(hù)、部分孩子存在心理問題等方面的問題。

民政部兒童福利司司長郭玉強(qiáng)曾表示，以前對(duì)于事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童缺乏明晰的認(rèn)定，國家一般通過低保、臨時(shí)救助、建檔立卡、貧困家庭這樣的救助對(duì)這類孩子進(jìn)行關(guān)愛、幫扶，但是沒有形成政策合力，導(dǎo)致保障標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)比較低以及監(jiān)護(hù)沒有完全履行。

應(yīng)雨(化名)是一名在校大學(xué)生，在做志愿者時(shí)曾接觸過事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童這一群體。她深切地感知到，與來自普通家庭的兒童相比，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童在某些時(shí)候更需要精神上的關(guān)懷與幫助，但這又往往被實(shí)際監(jiān)護(hù)人所忽視。

“長期以來，我國兒童福利制度關(guān)愛對(duì)象主要集中在孤兒群體，國家從2011年就開始實(shí)施系統(tǒng)的政策，全面保障其生活、教育、醫(yī)療等各方面的權(quán)益。事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童雖然并非準(zhǔn)確意義上的孤兒，但因其缺少父母有效撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)，使得這一兒童群體的實(shí)際生活狀況并不樂觀。”上海社會(huì)科學(xué)院研究員程福財(cái)說。

程福財(cái)認(rèn)為，對(duì)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童來說，父母教育依然是缺失的。接受隔代教育的孩子比較敏感，實(shí)際監(jiān)護(hù)人也可能會(huì)因?yàn)橛X得辛苦而有所疏忽。家庭教育如果有欠缺，會(huì)給孩子帶來心理創(chuàng)傷。

北京師范大學(xué)中國公益研究院兒童福利與保護(hù)研究中心高級(jí)分析員熊泰松告訴《法制日報(bào)》記者，在《意見》出臺(tái)之前，沒有專門政策來保障事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童。2010年出臺(tái)的孤兒保障意見，保障的兒童范圍僅限于失去父母或者查找不到生父母的未成年人，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童不包括在保障范圍之中。而實(shí)際上，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的生存狀況其實(shí)和孤兒比較相似，生活上貧困，教育和醫(yī)療保障也有待進(jìn)一步加強(qiáng)。兒童的父母或者主要撫養(yǎng)人一旦喪失了勞動(dòng)力，家庭就失去了經(jīng)濟(jì)支柱，剩下的老人和孩子都沒有勞動(dòng)力。如果兒童父母重病重殘，家庭經(jīng)濟(jì)狀況就會(huì)更加惡化。

兒童福利不斷拓展

制度體系日趨完善

熊泰松認(rèn)為，《意見》是國家層面首次出臺(tái)的專門意見，將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童正式納入政府制度性救助體系，填補(bǔ)了兒童福利領(lǐng)域制度的空白，對(duì)于促進(jìn)我國現(xiàn)代化兒童福利體系建設(shè)具有重要意義。

據(jù)熊泰松分析，《意見》重點(diǎn)解決了五個(gè)方面的突出問題：一是強(qiáng)化基本生活保障，事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童將參照當(dāng)?shù)毓聝罕Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)享受補(bǔ)貼；二是加強(qiáng)醫(yī)療康復(fù)保障，符合條件的事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童可同時(shí)享受重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼及康復(fù)救助等相關(guān)政策；三是完善教育資助的救助，將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童參照孤兒納入教育資助的范圍；四是督促落實(shí)監(jiān)護(hù)的責(zé)任，將存在惡意棄養(yǎng)情形或者采取虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段騙取保障資金、物資和服務(wù)的父母及其他監(jiān)護(hù)人失信行為納入全國信用信息共享平臺(tái)；五是優(yōu)化關(guān)愛服務(wù)機(jī)制，政府通過購買服務(wù)的方式，引進(jìn)專業(yè)社會(huì)組織、社工機(jī)構(gòu)，為事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童提供心理咨詢、社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)。

《法制日報(bào)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，近段時(shí)間以來，河南省、湖南省、四川省、貴州省、海南省、黑龍江省等多地紛紛出臺(tái)了保障事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童權(quán)益的相關(guān)文件，進(jìn)一步完善事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障政策，維護(hù)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童合法權(quán)益。

程福財(cái)分析稱，《意見》是適度普惠性兒童福利制度建設(shè)的重大拓展，各地紛紛出臺(tái)相關(guān)文件，能夠確保《意見》落到實(shí)處。

此外，根據(jù)《意見》有關(guān)規(guī)定，教育方面，將事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童參照孤兒納入教育資助范圍，落實(shí)助學(xué)金、減免學(xué)費(fèi)政策。對(duì)于殘疾事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童，通過特殊教育學(xué)校就讀、普通學(xué)校就讀、兒童福利機(jī)構(gòu)特教班就讀、送教上門等多種方式，做好教育安置。將義務(wù)教育階段的事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童列為享受免住宿費(fèi)的優(yōu)先對(duì)象，對(duì)就讀高中階段的事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童，根據(jù)家庭困難情況開展結(jié)對(duì)幫扶和慈善救助。

程福財(cái)認(rèn)為，《意見》從生活救助到教育救助，保障事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的生活，確保他們和其他孩子一樣有受教育的機(jī)會(huì)，具有十分積極的意義。尤其在義務(wù)教育階段，每個(gè)孩子都有接受教育的權(quán)利。《意見》對(duì)這一問題予以切實(shí)保障，與國家相關(guān)法律制度也是保持一致的。

“不僅要重視事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童自身的教育，還應(yīng)該指導(dǎo)實(shí)際監(jiān)護(hù)人如何更好地教育事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童。”程福財(cái)說。

信用懲戒很有必要

分類評(píng)價(jià)務(wù)必科學(xué)

《意見》還提出，要健全信用評(píng)價(jià)和失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制，將存在惡意棄養(yǎng)情形或者采取虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段騙取保障資金、物資或服務(wù)的父母及其他監(jiān)護(hù)人失信行為記入信用記錄，納入全國信用信息共享平臺(tái)，實(shí)施失信聯(lián)合懲戒。明確對(duì)有能力履行撫養(yǎng)義務(wù)而拒不撫養(yǎng)的父母，民政部門可依法追索撫養(yǎng)費(fèi)。

上述懲戒措施在一些地方出臺(tái)的相關(guān)文件中也有所體現(xiàn)。

四川省民政廳等12部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童保障工作的實(shí)施意見》提出，要健全信用評(píng)價(jià)和失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制，將存在惡意棄養(yǎng)情形或者采取虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段騙取保障資金、物資或服務(wù)的父母及其他監(jiān)護(hù)人失信行為記入信用記錄，納入全國信用信息共享平臺(tái)，實(shí)施失信聯(lián)合懲戒。

中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順認(rèn)為，出臺(tái)這樣的規(guī)定很有必要，但需要建立在科學(xué)分類和評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)之上。也就是說，在實(shí)施信用懲戒時(shí)，要進(jìn)一步規(guī)范認(rèn)定流程、退出機(jī)制、保障措施和部門職責(zé)等。

楊建順還認(rèn)為，針對(duì)惡意棄養(yǎng)等個(gè)別情形，運(yùn)用信用懲戒具有一定作用，但不宜期望太高。“因?yàn)檫@類人本身的信用就需要外力助推才能建構(gòu)起來。對(duì)這部分人適用信用懲戒，實(shí)際威懾作用有待進(jìn)一步觀察。”

“保障事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童的權(quán)益，更多還是要靠相關(guān)部門切實(shí)采取保障措施。所謂惡意、故意棄養(yǎng)孩子的父母，是指在有條件撫養(yǎng)孩子的情況下而不履行撫養(yǎng)和監(jiān)護(hù)的責(zé)任，還有一類是長期不與家庭和孩子聯(lián)系的。誠信機(jī)制對(duì)這些人的威懾作用有限。在這一領(lǐng)域建立聯(lián)合懲戒等誠信機(jī)制，主要是針對(duì)那些采取虛報(bào)、隱瞞、偽造等手段騙取保障的資金物資和服務(wù)的父母及其監(jiān)護(hù)人。但是從這種意義上看，信用懲戒與事實(shí)無人撫養(yǎng)兒童權(quán)益保障缺少直接聯(lián)系。”楊建順說。

熊泰松認(rèn)為，長期來看，還可以拓寬保障對(duì)象范圍，可參考國外的的監(jiān)護(hù)人津貼或特殊兒童撫養(yǎng)津貼等。