作為“十四五”規劃的開局之年，今年也是我國實施積極應對人口老齡化國家戰略的第一年，一系列包括降低生育養育成本、發展普惠互助型養老等措施在內的政策“組合拳”將從今年開始陸續推出。

黨的十九屆五中全會首次將積極應對人口老齡化上升為國家戰略。國家發展改革委副主任胡祖才8日在國新辦發布會上表示，預計“十四五”我國將進入中度老齡化階段。我國將大力發展普惠型養老服務，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系。

清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏在接受第一財經采訪時表示，我國老齡化的時間表非常緊迫，2000年左右進入老齡化社會時人均GDP只有800美元，是典型的未富先老，同時老齡化的速度也非常快，從進入老齡化社會到重度老齡化社會，只有30多年的時間，這些都決定了我國老齡社會發展會面臨一系列的挑戰。

關于“十四五”期間的主要目標任務，今年政府工作報告提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略，以“一老一小”為重點完善人口服務體系，推動實現適度生育水平，逐步延遲法定退休年齡。

應對人口老齡化上升為國家戰略

北京師范大學中國公益研究院養老研究中心主任成緋緋對第一財經表示，2012年全國人大修訂《老年人權益保障法》時，在總則第四條明確提出，積極應對人口老齡化是國家的一項長期戰略任務。十九屆五中全會真正提出了實施積極應對人口老齡化國家戰略。

“十四五”末，我國60歲及以上人口將接近3億人。未富先老、快速老齡化和超大規模老年人口等特征，將是一個長時期的重要國情。

2020年底出版的“十四五規劃建議”的《學習輔導百問》中引用國際標準預測，我國預計在“十四五”時期65歲及以上老年人口占比將超過14%，進入中度老齡化社會。同其他國家相比，我國人口老齡化具有基數大、速度快、未富先老、城鄉倒置等與我國國情密切相關的突出特點。

楊燕綏表示，在“十四五”期間，我國會遇到1963年出生高峰的挑戰，這個挑戰會到2022年開始出現男性退休高峰，我國的各項制度都要渡過這樣一個難關，時間表非常緊，我國要做好各種準備。

今年提交全國兩會審查的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要(草案)》(下稱“綱要草案”)第四十五章名為“實施積極應對人口老齡化國家戰略”。這一章提出制定人口長期發展戰略，優化生育政策，以“一老一小”為重 點完善人口服務體系，促進人口長期均衡發展。其中包括三方面的政策措施，即推動實現適度生育水平、健全嬰幼兒發展政策、完善養老服務體系。

胡祖才表示，綱要草案回應社會關切，將積極應對人口老齡化上升為國家戰略。大力發展普惠型養老服務，構建居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系，完善社區居家養老服務網絡，推進公共設施適老化改造，多措并舉擴大養老機構床位供給，提升服務能力和水平，護理型床位占比提高到55%。

他還表示，發展普惠托育服務體系，將每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數由目前的1.8個提高到4.5個，支持企事業單位和社會組織等社會力量提供普惠托育服務，鼓勵幼兒園發展托幼一體化服務，提高保育保教質量和水平。

應對人口老齡化也是今年兩會熱議的焦點之一。農工黨中央的一份名為《關于完善生育支持政策體系促進人口長期均衡發展的提案》提出，近年來，我國生育率持續走低，少子化與老齡化成為人口長期均衡發展面臨的重大挑戰。十九屆五中全會將積極應對人口老齡化確立為國家戰略，并作出“降低生育、養育、教育成本”重要部署。雖然我國近年來逐步出臺系列生育支持政策措施，但政策整體效能與實現人口長期均衡發展的目標尚不適應。

農工黨中央認為，“十四五”時期是我國積極應對人口老齡化的重要機會窗口期，建議增加托育服務供給。明確國家在公共托幼服務中的主體責任，并實行家庭稅收減免等措施，優化經濟支持政策。

中國社科院副院長蔡昉近來多次公開表示，由于年齡結構變化的歷史因素，65歲及以上人口增長在“十四五”期間會出現一個短暫的放緩。必須珍惜并利用好“十四五”這個時間窗口，在國家戰略框架下做足做好積極應對的準備。

老齡化挑戰養老體系

《學習輔導百問》在回答“為什么要實施積極應對人口老齡化國家戰略”時提出，這是推動高質量發展、構建新發展格局的必然選擇。隨著青壯年勞動力供給的減少，勞動力要素對經濟增長的貢獻會逐步降低，而一部分老年人尚未達到退休年齡便退出勞動力市場，加大了養老金支付的壓力，這些因素都會對潛在經濟增長造成影響。

全國政協委員、中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文的一份提案稱，人口老齡化對我國各個方面將產生深刻、重大影響，養老金制度將首當其沖。我國養老金體系總體看是現收現付制占主導地位，下一代人要承受很大壓力，因為老齡化導致勞動就業人口越來越少，而退休人口越來越多。面對人口老齡化，我國養老金制度出現收不抵支是必然趨勢。

鄭秉文建議，“十四五”期間向資產型養老金過渡，基本養老金引入多繳多得的激勵機制，加快發展第二、三支柱養老金，壯大全國社保基金，建立外匯型主權養老基金予以充實，并考慮擴大國資劃轉規模。

綱要草案提出，堅持應保盡保原則，按照兜底線、織密網、建機制的要求，加快健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系。

今年《關于2020年中央和地方預算執行情況與2021年中央和地方預算草案的報告》也提出，隨著人口老齡化程度加深及保險待遇穩步提高，社會保險基金的長期平衡壓力逐步增大。我國高度重視這些問題，將積極采取措施加以解決。

在養老保險方面，綱要草案提出，健全養老保險制度體系，促進基本養老保險基金長期平衡。實現基本養老保險全國統籌，放寬靈活就業人員參保條件，實現社會保險法定人群全覆蓋。完善劃轉國有資本充實社保基金制度，優化做強社會保障戰略儲備基金等措施。

按照政府工作報告的安排，今年我國將穩步推進城鎮職工養老保險基金的全國統籌，并將在近期出臺第三層次個人養老金制度。

人口老齡化不僅挑戰社會保障制度，對于養老服務體系來說，同樣是巨大的挑戰。業內普遍認為，“十四五”是我國為老齡化社會未雨綢繆的最后一個窗口期。蔡昉認為，雖然“十四五”期間我國將逐漸步入中度老齡化社會，但老年人口的年齡結構相對年輕，養老資源需求特別是護理需求的壓力還不突出，給我們留出一定時間進行制度建設和資源調動。

黨的十八大之后，我國養老產業發展進入了一個快車道，從2013年至今，中央政府和部委一級的養老文件已經出臺100多個，從無到有地搭建起了養老政策框架和養老服務體系，但整個養老產業發展仍然處于初級階段。

今年政府工作報告提出，促進醫養康養相結合，穩步推進長期護理保險制度試點。發展社區養老、托幼、用餐、保潔等多樣化服務，加強配套設施建設，實施更優惠政策，讓社區生活更加便利。完善傳統服務保障措施，為老年人等群體提供更周全更貼心的服務。

提交兩會審議的《關于2020年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2021年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》，制定了下一步養老服務體系建設的目標，完善養老服務體系建設，加強基本養老服務補短板，持續開展普惠養老專項行動，推動養老事業和養老產業協同發展，開展積極應對老齡化綜合創新試點和能力評價，持續推動充分兼顧老年人需要的智慧社會建設，切實解決老年人運用智能技術困難。

2019年2月，為了充分發揮中央預算內投資示范帶動作用和地方政府引導作用，進一步激發社會資本參與養老服務積極性，國家發展改革委等多部門制定了《城企聯動普惠養老專項行動實施方案(試行)》。這份方案提出支持面向社會大眾的普惠性養老項目，為老年人群體提供成本可負擔、方便可及的養老服務。

胡祖才認為，我國將大力發展普惠型養老服務。成緋緋則表示，目前說的普惠養老一般是指發改委、民政部等推出的城企聯動推動普惠養老，未來這個范圍多大程度地擴大、怎么推，還沒明確。(作者：郭晉暉)