地方債風險：已威脅我國經濟持續發展

　　尹中卿認為，目前，地方債的風險突出表現在三個方面，一是期限錯配嚴重；二是個別地方債臺高筑；三是風險傳染效應明顯。地方債風險已經成為威脅我國經濟持續發展、社會穩定和政治安全的重要因素。

　　《中國經濟周刊》：地方債務問題會對中國社會經濟產生哪些具體的影響，是否會因此妨礙改革發展的進程？

　　尹中卿：目前，我們對債務問題和債務風險知之甚少，知之尚淺。地方債問題實際上是長期體制性因素和短期經濟刺激政策共同作用的結果。林林總總的地方債，種類繁多、紛繁復雜。

　　可以毫不夸張地說，目前，地方債風險已經成為威脅我國經濟持續發展、社會穩定和政治安全的重要因素。如果執行嚴格的金融規則，不少地方債已經無法依靠“借新還舊”展期。如果按市場化要求，一些地方政府實際上已經破產。

　　我認為風險突出表現在三個方面：一是期限錯配嚴重。據審計署數據，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務余額中逾期債務1.15萬億元；2014年到期應償債務2.4萬億元，占地方債余額的21.89%，是償債壓力最重的一年。2015—2016年地方債到期比重則分別為17.06%和11.58%，今后3年需償還超過一半（50.53%）。有專家根據模型預測，地方政府2014年后將出現資金缺口(地方可支配收入-地方支出-還本付息)；2015年后將會出現絕對的資金缺口(地方可支配收入+新增債務融資-地方支出-還本付息)。據審計署2014年6月24日報告，2013年6月底至2014年3月底，9個省本級為償還到期債務舉借新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。

　　二是個別地方債臺高筑。據審計署數據，至2010年底，在省、市、縣三級政府，除54個縣（區）沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務。至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%；其中，有2個省級、31個市級、29個縣級、148個鄉鎮2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率(舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重)超過20%。

　　三是地方債風險傳染效應更為明顯。前兩年，由于傳統銀行信貸收緊和土地出讓收入減少，一些地方政府開始嘗試通過銀行表外業務、財務公司、信托公司、保險公司、基金公司、金融租賃公司，甚至民間集資等“影子銀行”渠道融資，地方政府除了顯性債務外，實際上還存在著較多隱性債務，目前已進入集中兌付期。相比傳統銀行信貸，此類融資成本更高（通常比從銀行舉債成本高10%以上）、產品設計復雜、直接債權人分散，“剛性兌付”現象突出，風險防范化解手段不足。一旦出現償付困難，地方債局部違約風險傳染效應更強、波及面更廣，化解地方債風險的難度更大、成本更高。

　　治本之策：重構制度框架

　　長期以來地方債管理缺乏一套行之有效的法律制度框架作保障。尹中卿認為，最重要的是奠定地方債管理法治基礎，從法律層面頂層設計科學合理的地方債管理制度。修訂《預算法》有關地方政府債券發行的條款，賦予地方政府有限度的、有控制的舉債融資權。

　　《中國經濟周刊》：面對巨額地方債務應該如何化解？

　　尹中卿：地方債成因十分復雜，從根本上解決地方債問題需要各項制度改革和創新。首先，要理清政府的界限，各級政府部門應逐漸完全退出經營性和準經營性領域，將有限的財力用于民生和公益項目。

　　政府是公共財政，公共財政就不能投資經營。如果把政府這部分經濟問題解決之后，地方政府的融資欲求就沒那么高了。

　　第二是中央與地方之間要劃分財權和事權，要完善分稅制，明確地方的支出責任與財力保障體制。有些方面不屬于地方政府的責任，就不要交給地方了。賦予地方政府的責任，就要有財力保障。

　　當前而言，最重要的是奠定地方債管理的法治基礎。長期以來地方債管理缺乏一套行之有效的法律制度框架作保障。引導地方債走上制度化、法治化軌道，就需要進一步強化立法和執法約束，保障和促進地方政府依法舉債、依法管債、依法用債、依法還債。

　　從法律層面頂層設計科學合理的地方債管理制度。修訂《預算法》有關地方政府債券發行的條款，賦予地方政府有限度的、有控制的舉債融資權。建立以債券為主體的地方政府舉債融資制度，在地方債自發自還試點基礎上研究制定“公共債務法”或“地方政府債券管理條例”，對地方債的主體、舉債方式、舉債程序、規模限制、資金使用、償還機制、預算監管、信息披露、法律責任等做出明確規定，將地方債關進法律的籠子。

　　同時，不斷強化法律法規實施，有法必依，執法必嚴，違法必究，強化行政監管特別是監察監督和審計監督，強化人大、政協和公眾的監督，逐步將地方債管理及其風險防控化解納入法治軌道。

　　《中國經濟周刊》：具體制度應該怎樣設計，如何保證地方不會亂發債？

　　尹中卿:至少在省一級應該賦予舉債權。地市一級的，如果賦予，應該有總額限制，還應該報請央行或財政部批準。最主要的是應列入當地預算，由本地人大批準。這樣就可以限制政府的短期行為。法律上還應該規定，地方政府不能擔保。

　　《中國經濟周刊》：賦予地方舉債權和現在的融資平臺公司有何異同？

　　尹中卿：地方政府是通過融資平臺公司向銀行貸款，并通過平臺公司還貸，銀行不可能直接給政府貸款。賦予地方舉債權，地方就可以發行市政債、建設債等債券，屬于直接融資，經過上級批準額度和同級人大批準，并列入預算接受監督。這樣就可以在很大程度上減少到期不能償還債務的風險。從融資平臺到發行地方債券的轉變，會減少金融系統的風險，但會增加政府的信用評級風險。因此，中央政府要做好風險評估和總量控制的制度安排。