七、 責任分析

　　按照依法依規嚴肅問責的要求，依據《中華人民共和國突發事件應對法》、《上海市實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》、《上海市外灘風景區綜合管理暫行規定》等法律法規和政府規章，以及市、區相關部門的“三定方案”，黃浦區政府和相關部門對這起事件負有不可推卸的責任。責任分析如下：

　　(一)黃浦區政府對事件負有主要管理責任

　　黃浦區政府依法負責本行政區域內的突發事件應急管理的領導工作。對新年倒計時活動場所變更后的風險預判不足；對包括黃浦公安分局、黃浦區市政委等相關部門落實黃浦區政府常務會議要求的情況未進行檢查督促；未建立健全預警機制；未嚴格按照中辦、國辦的要求“嚴格執行24小時專人值班和領導帶班制度”；事件發生后，未按規定及時向市政府報告。

　　(二)黃浦公安分局對事件負有直接管理責任

　　黃浦公安分局負責本行政區域內重大節慶、重要人員密集場所的安全保衛工作方案和專項安全保衛應急預案的制定與實施。未落實黃浦區政府常務會議提出的具體要求，未研究制定專門的應對方案；對12月31日監測到的人員流量變化情況風險評估不足，未及時提出預警；應對處置措施不到位；未及時向本級政府和上級主管部門報送突發事件信息；對上級主管部門的要求執行不力。

　　(三)黃浦區市政委對事件負有管理責任

　　黃浦區市政委負責本行政區域內市容市貌和外灘風景區等重要地區的管理。未落實黃浦區政府常務會議提出的具體要求。

　　(四)黃浦區旅游局對事件負有管理責任

　　黃浦區旅游局負責本行政區域內旅游經營活動的指導和監督管理。作為歷年新年倒計時活動以及2015年新年倒計時活動的承辦方，對活動場所變更風險未充分評估，變更信息向社會公眾告知不充分。

　　(五)黃浦區外灘風景區管理辦公室對事件負有管理責任

　　黃浦區外灘風景區管理辦公室具體負責外灘風景區內市容景觀等公共事務管理的組織和協調工作。未具體落實黃浦區政府常務會議提出的工作要求。未依法制定外灘風景區域內相應的應急預案。

　　(六)上海市公安局對事件負有指導監督管理責任

　　上海市公安局負責全市范圍內公共場所安全保衛工作的指導監督管理。對黃浦公安分局落實上海市公安局“‘一點一方案’，制定周密的安保工作方案和應急處置預案，加強活動現場警力配置”的要求監督檢查不到位；對黃浦公安分局12月31日外灘風景區安全保障工作的檢查指導督促不夠。

　　八、 對事件有關責任人員的處理建議

　　周偉，市委委員，黃浦區區委書記。貫徹落實國家和本市有關突發事件應急管理工作的法律法規不力，對轄區內相關部門履行突發事件應急管理工作職責不到位的問題失察。在抓干部守土有責、守土盡責的教育管理上失責。未嚴格落實中辦、國辦關于“嚴格執行24小時專人值班和領導帶班制度”的要求。未能及時了解事發情況并及時趕到事發現場。對事件負有主要領導責任。事發當夜在參加新年倒計時活動后，違反中央八項規定精神，公款吃喝，造成十分惡劣的社會影響。建議給予撤銷黨內職務處分。

　　彭崧，黃浦區區委副書記、區長。對轄區內突發事件應急管理工作領導不力。未對區相關部門落實區政府常務會議具體要求情況進行檢查督促，對轄區內重點區域風險評估不足和黃浦公安分局應對處置措施不到位的問題失察。未嚴格落實中辦、國辦關于“嚴格執行24小時專人值班和領導帶班制度”的要求。未能及時了解事發情況并及時趕到事發現場。對事件負有主要領導責任。事發當夜在參加新年倒計時活動后，違反中央八項規定精神，公款吃喝，造成十分惡劣的社會影響。建議給予撤銷黨內職務、行政撤職處分。

　　周正，黃浦區副區長，黃浦公安分局黨委書記、局長。未落實區政府常務會議提出的具體要求，未認真研究制定專門的應對方案；對12月31日當晚監測到的人員流量變化情況風險評估不足，未及時提出預警；應對處置措施不力；未及時向本級政府和上級主管部門報送突發事件信息；對上級主管部門的要求執行不力。對事件負有主要領導責任。建議給予撤銷黨內職務、行政撤職處分。

　　吳成，黃浦區區委常委、副區長，分管旅游工作。作為主辦歷年外灘新年倒計時活動和2015年外灘源新年倒計時活動的區政府分管領導，對新年倒計時活動場所變更風險評估不足、變更信息向社會公眾告知不充分的問題失察。未嚴格落實中辦、國辦關于“嚴格執行24小時專人值班和領導帶班制度”的要求。未能及時了解事發情況并及時趕到事發現場。對事件負有主要領導責任。事發當夜在參加新年倒計時活動后，違反中央八項規定精神，公款吃喝，造成十分惡劣的社會影響。建議給予黨內嚴重警告、行政降級處分。

　　陳琪，黃浦公安分局黨委委員、副局長。作為12月31日外灘風景區域安全保衛現場指揮點負責人，對外灘風景區域可能出現的大客流缺乏有效預判；對安全保衛責任區內的風險評估不足；面對突發狀態，配置警力不合理，應急處置措施不力。對事件負有主要領導責任。建議給予撤銷黨內職務、行政撤職處分。

　　陳榮霖，黃浦公安分局黨委委員、局長助理兼指揮處處長。對12月31日安全保衛區域內的人員流量預估、極端狀態、風險因素等方面未作充分評估；對不斷上升的人員流量未及時提出預警，應對處置措施不力，未及時向本級政府和上級主管部門報送突發事件信息；對上級主管部門的要求落實不力。對事件負有重要領導責任。建議給予行政記過處分。

　　徐文虎，黃浦區市政管理黨工委副書記、市政管理委員會主任、區城管行政執法局局長。未落實區政府常務會議的具體要求，未認真研究制定專門的應對方案。對事件負有重要領導責任。建議給予行政記過處分。

　　孫忠明，黃浦區旅游局黨組副書記、局長。作為具體落實歷年外灘新年倒計時活動和2015年外灘源新年倒計時活動的具體負責人，對新年倒計時活動場所變更風險評估不足，變更信息向社會公眾告知不充分的問題失管。對事件負有重要領導責任。建議給予行政記過處分。

　　周順國，黃浦區市政管理工作委員會調研員，外灘風景區管理辦公室負責人。未按照職責做好外灘風景區的協調、管理和安全工作。對事件負有重要領導責任。建議給予行政記過處分。

　　陳昌俊，上海市公安局指揮部副主任，分管上海市公安局指揮中心。對黃浦公安分局12月31日外灘安全保衛工作方案指導不到位；對黃浦公安分局在外灘安全保衛工作中應對處置措施不力的情況監督不到位。對事件負有重要領導責任。建議給予行政記大過處分。

　　余志豪，上海市公安局指揮中心主任，負責上海市公安局指揮中心工作。對12月31日外灘安全保衛現場風險評估不足；對黃浦公安分局在外灘安全保衛工作中應對處置措施不力的情況監督指導不到位。對事件負有重要領導責任。建議給予行政記大過處分。

　　建議責成黃浦區政府向市政府作出深刻檢查。

　　九、 整改建議

　　這起公共安全責任事件，后果極其嚴重，社會影響極其惡劣，教訓極其深刻。必須時刻牢記，維護人民群眾生命財產安全和城市運行安全，是政府法定的職責和應盡的義務。事件調查結果警示我們，領導干部思想麻痹是城市公共安全的最大隱患，安全責任落實不力是城市公共安全的最大威脅。事件調查結果告誡我們，各級政府和領導干部必須時刻把人民群眾生命財產安全放在第一位，不能有絲毫僥幸，不能有絲毫疏忽，不能有絲毫懈怠，必須以對黨和人民極端負責的精神，不遺余力、竭盡全力、殫精竭力，切實保護好人民群眾生命財產安全，切實維護好城市運行安全，切實履行好黨和人民賦予的神圣使命。在對事件原因進行深入剖析的基礎上，聯合調查組提出以下整改建議：

　　(一)切實落實安全責任制，大力增強“紅線”、“底線”意識。

　　要真正把安全作為不能觸碰、不能逾越的高壓線，把“紅線”、“底線”作為守護生命安全的保護線。按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的要求，進一步健全安全責任體系，全面落實管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，切實把安全責任逐級落實到基層、落實到崗位、落實到人頭。要嚴格落實政府部門監管責任，進一步落實區縣、鄉鎮屬地管理責任，依法強化企業安全生產主體責任，切實做到守土有責、守土負責、守土盡責，堅決把好每道安全關。

　　(二)切實加強對大人流場所和活動的安全管理，進一步落實和完善相關制度規定。

　　這起事件暴露出本市公共安全管理方面仍然存在盲點，特別是對無主辦單位的大型群眾性活動安全風險評估不足、準備不充分，存在管理空白。要按照國務院《大型群眾性活動安全管理條例》，對大型群眾性活動嚴格依法審批，切實落實相應監管和防范措施。盡快制定出臺本市大型群眾性活動安全管理實施辦法，加強對公共場所群眾自發聚集活動管理，填補無組織群眾活動的管理空白。對照國家旅游局日前下發的《景區最大承載量核定導則》，本市各景區要抓緊核算游客最大承載量，制定游客流量控制預案。各區縣、各部門和單位要按照“分類管理、分級負責、屬地為主”的要求，堅持預防為主、關口前移、重心下沉。在6月底前完成對旅游景點、商業設施、體育場館、娛樂場所、公園、學校、地鐵、機場、車站、碼頭等人員密集場所的公共安全檢查，梳理風險隱患清單，落實整改治理措施。要督促相關經營和管理單位制定應急預案，明確最大人流承載量、限流措施和疏散路線等具體內容，做到“有組織活動有預案，群眾自發活動也要有預案”，尤其對活動變更要做好風險評估、信息發布等工作。要根據應急預案，落實活動場所的供水供電、臨時廁所、移動通信等基本保障措施。各區縣要在年底前對涉及公共安全的重要場所進行全面梳理和評估，符合條件的要建立區縣級基層應急管理單元，明確管理單元牽頭主體，做實特定區域應急管理工作。

　　(三)切實加強監測預警，進一步提升突發事件防范能力。

　　這起事件反映出，相關管理部門對監測信息研判不夠、對人群高度密集產生的后果估計不足。要健全“誰主管、誰監測，誰預警、誰發布”的預警管理機制，針對不同突發事件，完善預警標準和響應措施。進一步加強重點環節、重點領域和重要時段的現場情況監測，結合大規模人員聚集、大流量交通等情況變化，加強分析研判，及時發現苗頭性、趨勢性問題，及時啟動相關應急預案，采取限流、劃定區域、單向通行等交通管控措施，重點加強臺階、扶梯、連接通道等特定區域的人員流動管理。要適時在全市重要場所設立顯示屏和高音喇叭等安全提示設施，充分利用應急廣播、新聞媒體、網絡等平臺發布預警信息和相關提示，規范引導市民游客采取合理避險措施。要利用大數據加快構建全市統一的公共安全信息平臺，實現信息共享，進一步加強預警信息溝通。

　　(四)切實加強應急聯動，進一步強化應急處置能力。

　　這起事件表明，“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市運行管理亟需破解的難題。要結合這起事件教訓，近期抓緊組織修訂本市突發事件應急聯動處置暫行辦法，進一步規范本市應急聯動體制機制和響應程序，強化指揮協同，提升應急聯動處置效能。要加強應急隊伍訓練和管理，組織開展實戰化應急演練，特別是要針對軌道交通、高層建筑、危險化學品、人員密集場所等開展專項處置和救援訓練及演練，確保現場處置和救援有序高效。各區縣政府、各有關部門和單位要認真執行值班值守制度，嚴格落實重要節假日及重大活動前后領導值班帶班制度。要按照突發事件信息報告規定的時限要求，向同級和上級政府總值班室報告，避免信息遲報、漏報，杜絕謊報、瞞報。

　　(五)切實加強宣教培訓，進一步提升全社會公共安全意識和能力。

　　加強人民群眾的公共安全教育是各級政府的一項重要工作，需要常抓不懈。要充分發揮“5·12”防災減災日等公共安全宣傳活動作用，依托傳統媒體和新媒體，開展公共安全知識普及。要扎實推進公共安全宣傳教育工作“進社區(鄉村)、進企業、進學校”，鼓勵市民積極參與社區(鄉村)組織的防災宣傳活動，督促企事業單位組織職工開展應急技能培訓和實戰演練，加強大中小學安全教育，增強青少年學生安全意識和自救、互救能力。加緊研究制定本市院前急救地方性法規。要加強以急救知識為核心的應急技能培訓，不斷提高急救專業資質人員比例。推動市民參與應急演練和宣傳教育，共同樹立憂患意識，增強安全防范知識，提高突發事件應對能力。