光明網評論員：今天（8月23日）有媒體報道說，住建部于8月19日公布了《城市管理執法辦法征求意見稿》。該報道稱，此舉表明城管執法終于迎來了“基礎性的”、“覆蓋面廣的”、“綜合性的”法律保障。不過，也有多位長期關注城管執法改革的專家表示，以部門規章的形式進行城管執法立法，法律位階太低，掣肘城管執法的部門協作問題無法解決，建議以法律或行政法規的形式來規范城管執法。

由上述報道可知，以往城管執法是在沒有或缺乏“基礎性的”、“覆蓋面廣的”、“綜合性的”法律保障情況下進行的。這種情況，是造成以往城管執法于法無據或根據不足的主要原因，也是城管執法頻頻引發社會沖突，激發和激化社會矛盾的重要原因。但是，也正如相關專家所言，以住建部頒布的部門規章層級的“辦法”是否足以將城管部門的設置正當化，是否足以賦權于城管機構及其執法人員，至少從立法的角度講，都還成為一個問題。

據住建部所公布的《城市管理執法辦法征求意見稿》，城管執法范圍在“征求意見稿”中以專章形式作了限定，該范圍包括住房和城鄉建設全部領域——環境保護管理方面：社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等；工商管理方面：戶外公共場所無照經營、違規設置戶外廣告；交通管理方面：在城市道路上違法停放機動車輛；水務管理方面：向城市河道傾倒廢棄物和垃圾、違規取土、城市河道違法建筑物拆除等；食品藥品監管方面：戶外公共場所的食品銷售和餐飲攤點無證經營、違法回收販賣藥品等。

此外，“征求意見稿”還給城管執法范圍留了一個邊界模糊的口子，即“上述事項之外”需要城管執法的，應當同時具備下列條件：(一)與城市管理密切相關；(二)與群眾生產生活密切相關、多頭執法擾民問題突出；(三)執法頻率高、專業技術要求適宜；(四)確實需要集中行使的。

上述城管執法范圍內的城市管理事項，不是不該管，而是太應該管，太應該有機構來治理，太應該有部門來負責。然而，不能因為有這么多“太應該”，就可以于法無據的管，就可以不經賦權而“名不正”的管。現在的問題是，上述城管所要執法的范圍，有許多執法事項重合于其他行政部門或執法部門的行政和執法事項。這其中的部門協調與對接，以部門規章層級的“辦法”顯然難以解決。

更重要的還在于，從“征求意見稿”可見，城管執法范圍內的事項，有許多重合于公安、食藥監、工商等部門的執法事項。尤其是與公安部門執法事項的重合，意味著城管部門在某種程度上具有了強制力。而代表國家行使強制力的部門，其賦權的法律淵源甚至還要高于一般法律，而必須直接來源于憲法。因為國家強制力的行使范圍，是公民自由權利讓渡的部分范圍。如果賦予城管即時性行使國家強制力的職能，則城管機構的設置及其賦權必須有憲法性的法律淵源。

城管執法范圍的界定，實際上反映了中國當下社會治理以及治理方式上的諸多難點：不產生“效益”的行政或執法事項，有責機構不負責任，懶政怠政嚴重；而涉及到城市面子、政績面貌的事項，往往出現你管我也管的多頭來管現象。城管執法，合法性根據必須充足。