■人民政協的協商民主是人民政協民主監督賴以存在和發揮作用的基礎，人民政協民主監督是社會主義協商民主包括人民政協協商民主的重要實現形式，我們必須把協商民主貫穿于民主監督的全過程。

近日，中共中央辦公廳印發《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》（以下簡稱《意見》），這是黨中央頒發的第一個關于人民政協民主監督的專門文件，對于全面加強政協工作、健全社會主義協商民主制度和社會主義監督制度，具有重大意義。

“協商式監督”和協商民主

要學習和貫徹好《意見》，首先要準確把握人民政協民主監督的性質定位。正如俞正聲主席所說的：“這是做好政協民主監督工作的基石。”

在人民政協履行職能的長期實踐中，我們已經認識到，民主監督相對于政治協商、參政議政來講，尤其需要加強。在本屆全國政協所做的眾多工作中，有兩件事已經寫在歷史上，一件是召開雙周協商座談會，一件就是加強民主監督。那么，人民政協的民主監督是什么樣的監督？《意見》明確指出，是“協商式監督”。這一重要論斷，和另外兩個重要判斷即“人民政協民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，是社會主義協商民主的重要實現形式”聯系在一起，是關于人民政協民主監督的非常重要的性質定位。

這里，我們重點討論一下：為什么說人民政協民主監督是“協商式監督”？

我們要認識到，“監督”不是實體范疇，也不是屬性范疇，而是一個關系范疇。考察社會活動中的關系，首先要搞清楚誰是主體，誰是客體；同時要搞清楚他們之間的相互關系是怎樣發生的。只有這樣，才能搞清楚他們之間的關系是什么性質的關系。

人民政協民主監督的主體，是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士。是他們，才有資格在政協組織的各種活動中依據政協章程進行人民政協的民主監督活動。至于人民政協本身，它是開展這樣的民主監督的平臺，而不是民主監督的主體，同時，它又要在其中承擔起“組織”的責任。人民政協民主監督的客體即對象，有兩類：一是，貫徹執行黨和國家重大方針政策和重要決策部署的黨政部門及其工作人員，這是由人民政協民主監督的主要內容及其重點決定的；二是，參加政協的單位和個人，這類監督屬于統一戰線中常講的“互相監督”。

我們知道，主體與客體是對應的，民主監督的主體與客體關系是監督與被監督的關系。參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士相互之間形成監督與被監督關系，這一點比較好理解，因為人民政協的民主監督源自中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士團結合作，互相監督的理論和實踐，加上人民政協本身就是統一戰線組織和多黨合作機構，因此在民主監督的內容中包括了要對參加政協的單位和個人貫徹統一戰線方針政策、遵守政協章程、執行政協決議的情況進行監督。

那么，參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士同貫徹執行黨和國家重大方針政策和重要決策部署的黨政部門及其工作人員之間，為什么也會形成監督與被監督的關系呢？政協參加單位和政協委員監督黨政部門及其工作人員的依據在哪里？這個問題只有聯系人民政協的協商民主才能講清楚。因為人民政協是發揚社會主義民主的重要形式，是協商民主的重要渠道和專門協商機構，我們黨規定了“人民政協協商民主是在中國共產黨領導下，參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士履行政治協商、民主監督、參政議政職能，圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商，凝聚共識的重要民主形式”。這樣的制度設計，規定了參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士在黨政部門決策之前和決策實施之中可以同他們開展廣泛協商以凝聚共識。就是這樣，在人民政協的協商民主實施過程中，把參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士同黨政部門及其工作人員之間聯系了起來，協商民主的主體與客體也就合乎邏輯地成為民主監督的主體與客體。正是在這樣的意義上，我們可以說，加強和改進人民政協民主監督是對人民政協協商民主理論和實踐的發展。因為，人民政協的協商民主是人民政協民主監督賴以存在和發揮作用的基礎，人民政協民主監督是社會主義協商民主包括人民政協協商民主的重要實現形式，我們必須把協商民主貫穿于民主監督的全過程。

當我們搞清楚了人民政協民主監督的主體和客體是誰，他們之間的關系是怎樣發生和形成的，就可以懂得人民政協的民主監督是什么樣的監督了。應該認識到，人大和政協都承擔監督的責任，但人大是國家權力機關，一府兩院的權力是由人大授予的，人大與他們之間的關系是權力授受關系，因此人大對他們的監督具有強制約束力，包括可以動用詢問和質詢的形式；人民政協的民主監督建立在協商民主基礎上，是參加人民政協的各黨派團體、各族各界人士在黨政部門決策之前和決策實施之中同他們進行協商的進程中進行的，采取的形式也是“提出意見、批評、建議的方式”，因此，《意見》準確地把這樣的民主監督定性為“協商式監督”。這是我們每一個致力于推進人民政協民主監督的同志都必須搞清楚的基本道理。在這個重大問題上，我們必須保持高度的政治清醒和理性自覺，決不能出現任何偏差。

政協民主監督是“獨特創造”具有“獨特優勢”

我們注意到，《意見》在論述人民政協民主監督的重要意義和總體要求時，醒目地強調了兩個“獨特”，一是強調人民政協民主監督是我國社會主義民主政治的“獨特創造”，二是強調人民政協民主監督具有“獨特優勢”。可以這樣說，加強和改進人民政協民主監督是中國共產黨創造性提出“健全社會主義協商民主制度”后，對中國特色社會主義民主政治發展的又一重大貢獻，也是對人類政治文明的又一重大貢獻。

人民政協民主監督確實是我國社會主義民主的“獨特創造”。橫看世界各國民主制度包括各種各樣的民主監督制度，人民政協實行的這種協商式監督確實是獨一無二的。應該講，世界各國在推進民主政治發展的時候，都十分重視對權力的監督，而且各國都有自己的做法。一般來講，監督形式有議會監督、法律監督、行政監督、政黨監督、輿論監督等等，但都沒有我們這樣的人民政協民主監督，沒有我們這樣的協商式監督。這種獨創性，首先來自于人民政協的性質和特點。人民政協是我國社會主義政治體制的重要組成部分，同時又是世界上獨一無二的可以對權力機關發揮很大政治影響力，并且有組織體系的非權力機構。現在又給這種有組織的非權力機構，賦予對執政黨和權力機構貫徹落實重大方針政策等情況加以監督的權利和責任，確實是中國共產黨的獨特創造。這種獨創性，同時來自于協商民主的性質和特點。中國的協商民主本來就是一種獨特、獨有、獨到的民主形式，現在又進一步在協商民主實施過程中強化了民主監督的功能，使得參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士可以在黨政部門決策之前和決策實施之中，不僅可以參加協商，而且可以實施監督，這種融協商、監督、參與、合作于一體的制度設計，確實具有獨創性，進一步完善和發展了人民政協協商民主。

這種具有獨創性的民主監督，實際上是我國社會主義民主政治的一項重要的制度安排。這個制度安排，包括了民主監督的內容、形式、程序、機制四個基本要素。正如《意見》在論述加強和改進人民政協民主監督的指導思想時明確的，必須“明確監督內容，完善監督形式，規范監督程序，健全監督機制”。而事實上《意見》的主體部分內容，就是從這四個方面展開的。在建構人民政協民主監督制度體系時，突出民主監督的內容、形式、程序、機制這四個元素，說明了我們的民主監督既是內容和形式相統一的實質性民主監督，又是程序和機制相配合的程序性民主監督，因而是一個比較完整的民主監督制度安排。因為，在一項制度設計時，如果光有內容、沒有實現形式，就不具有現實性；光有程序、沒有機制，也難以真正落實。比如在民主監督的程序中設計了“報送監督意見”、“辦理監督意見”這樣的程序，但如果沒有一個對監督意見的“辦理反饋機制”和對政協委員的“權益保障機制”，這樣的民主監督就可能“有去無回”，難以真正落實，產生實效。

同時，人民政協民主監督確實具有“獨特優勢”。從人民政協民主監督在我國民主政治中的特殊地位來看，由于人民政協民主監督不僅是我國社會主義監督體系的重要組成部分，而且是社會主義協商民主的重要形式，它在我們的國家政治生活中發揮著不可替代的重要作用。從人民政協民主監督的監督主體來看，由于他們是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士，具有政治影響大、專業水平高等特點，在對黨政機關及其工作人員監督時出手不凡、擲地有聲，優勢突出。

這種“獨特優勢”，不僅對于進一步發揮人民政協在國家政治生活中的政治影響力，而且對于加強和改進黨和政府的工作，都具有不可低估的重要意義。正如《意見》所指出的，進一步發揮人民政協民主監督的獨特優勢和重要作用，對于推進黨和政府科學決策、民主決策、依法決策，推動黨和國家大政方針、重大改革舉措和重要決策部署貫徹落實，促進國家機關及其工作人員轉變作風、改進工作、反腐倡廉，推動解決人民群眾關心的實際問題，加強中國共產黨同各民主黨派、各人民團體、各族各界人士的團結合作，具有重要意義。

提高政協民主監督的實效

一個好的制度，不僅要設計得好，而且要有實效，這是最重要的。《意見》明確提出了“提高監督實效”的要求。

要提高人民政協民主監督的實效，首先要明確監督的目的。做一件事有沒有實效，要看這件事的目的在進程中有沒有最后達到。《意見》指出：“民主監督的重點是黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實情況，監督目的是協助黨和政府解決問題、改進工作、增進團結、凝心聚力。”俞正聲主席強調，協商是方式和原則，監督是手段和途徑，我們實施協商式監督，就是為了達到這一目的。這個目的，包括了“解決問題、改進工作”和“增進團結、凝心聚力”兩個方面的要求，這是一個很高也很難的要求。因此，《意見》提出了“四個堅持”的基本原則，俞正聲主席也提出要樹立“公、和、誠、實”的理念，即開展監督必出于公，必出于和，必出于誠，必出于實，既堅持真理、破解問題，又坦誠相見、和合包容。

要提高人民政協民主監督的實效，同時要分類推進兩類民主監督。任何工作要取得實效，都要從實際出發，分類指導，分類推進。民主監督，同樣如此。由于人民政協民主監督的客體有兩類，監督工作的計劃、部署和實施也要分兩類。一類是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士，對貫徹執行黨和國家重大方針政策和重要決策部署的黨政部門及其工作人員的監督；另一類是參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士，對參加政協的單位和個人開展的“互相監督”。《意見》提出的八項民主監督內容，第七項就是這樣的監督。我們現在對前一類監督如何推進，考慮得比較多比較細，這是正確的，但是對后一類監督也不能放松。認真學習習近平總書記的系列重要講話和治國理政新理念新思想新戰略，特別是黨的十八大以來全面從嚴治黨的經驗，加強自身建設和自我監督是任何組織機構不能大意的問題。在這方面，黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》已經為我們做出了榜樣。

要提高人民政協民主監督的實效，還要把政協的協商式監督同其他各種監督形式結合起來。《意見》有一個非常重要的思想，一方面強調人民政協民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分，另一方面提出要把人民政協民主監督同黨內監督、人大監督、行政監督、司法監督、社會監督、輿論監督等監督形式協調配合。這是健全我國監督體系的重要舉措，也是確保人民政協民主監督能夠產生實際成效的重要措施。

要提高人民政協民主監督的實效，關鍵在加強黨對人民政協民主監督工作的領導。正如《意見》強調指出的，一要強化黨委統一領導，二要發揮政協黨組領導核心作用，三還要營造人民政協民主監督良好環境。事實上，以習近平同志為核心的黨中央制定和頒發這個《意見》，不僅向各級黨委發出了加強和改進人民政協民主監督的聲音，而且向全社會傳達了黨中央堅定不移依靠人民群眾加強對權力的監督的決心和意志。這是確保我們的監督能夠收到實效的根本保障。

（作者系十一屆全國政協常委、中央黨校原副校長）