今年是改革開放40周年。40年來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國沿著“一體兩翼”的正確道路砥礪前行——“一體”就是建設(shè)中國特色社會(huì)主義，“兩翼”就是“改革開放”(動(dòng)力)和“民主法治”(保障)，二者相伴而行，相輔相成，相得益彰。

立法是依法治國的前提。短短40年，我國立法工作取得重大成就。截至2018年11月，我國已有一部憲法(包括五個(gè)憲法修正案)，現(xiàn)行有效的法律269部、行政法規(guī)755部、地方性法規(guī)1.2萬多部，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并在不斷完善。

日前，十屆全國人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇、十一屆全國人大法律委員會(huì)主任委員胡康生、十二屆全國人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽、全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)原副主任張春生等4位改革開放重要過程的親歷者，在人民大會(huì)堂分享了他們的立法故事。

●十二屆全國人大法律委員會(huì)主任委員喬曉陽

突破“民告官” 從2000余干部辭職說起

立法與改革，是改革開放40年來立法工作當(dāng)中的一條主線。喬曉陽提出，立法是把穩(wěn)定的、成熟的社會(huì)關(guān)系上升為法，把社會(huì)關(guān)系用法的形式固定下來，追求的是穩(wěn)定性。所以立法的特點(diǎn)是“定”。改革恰恰是對原來定下的、但不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制度、做法進(jìn)行改變。所以改革的特點(diǎn)是“變”。過去40年，立法和改革的關(guān)系經(jīng)歷了“先改革后立法”、“邊改革邊立法”，到“凡屬重大改革必須于法有據(jù)”幾個(gè)階段。

改革開放初期立法要“既好看又好吃”

“既好看又好吃”，是喬曉陽對改革開放初期立法目標(biāo)的歸納總結(jié)。

他解釋說，“好看”，就是這部法律在肯定現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，還要體現(xiàn)改革方向，要有時(shí)代性；“好吃”，就是能下得去嘴，把法律的規(guī)定落到實(shí)處，不能不顧實(shí)際遷就形式和理論上的完美。總而言之，立法要把法律的穩(wěn)定性、可行性、前瞻性結(jié)合起來。

喬曉陽以《行政訴訟法》舉例說，這部法律是在改革開放早期的1989年制定的，剛出臺(tái)時(shí)，一些專家學(xué)者不滿意，批評它受案范圍太窄，一是限制在行政機(jī)關(guān)的“具體行政行為”才可以告，二是限制在侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)才可以告。但喬曉陽認(rèn)為，當(dāng)時(shí)能夠突破“民告官”就是一件了不起的事情。

“了不起”體現(xiàn)在哪里？喬曉陽舉了一個(gè)典型的例子。1983年，全國人大常委會(huì)在制定《海上交通安全法》時(shí)，擬明確受處罰的當(dāng)事人可以起訴交通部門。“要讓交通部門當(dāng)被告，那可翻天了，要幾位委員長出來談話，做交通部門領(lǐng)導(dǎo)的工作，還做不通，反映當(dāng)時(shí)人們對‘民告官’很抵觸、很不習(xí)慣。”

喬曉陽介紹，全國人大常委會(huì)法工委的立法大事記記錄，因?yàn)椤缎姓V訟法》的制定，某市有2000多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部集體辭職，“說沒法干了，過去無法我有法，現(xiàn)在有法我沒辦法了”，這是當(dāng)時(shí)的歷史條件。

立法決策要引領(lǐng)和推動(dòng)改革決策

“如果把現(xiàn)在的法律匯編和上世紀(jì)八九十年代的法律匯編比較一下，那分量是大不一樣了，現(xiàn)在是更厚了、更重了。”喬曉陽說，經(jīng)過40年的努力，中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成并且不斷地完善，我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)以及生態(tài)文明建設(shè)各個(gè)方面都實(shí)現(xiàn)了有法可依，立法的內(nèi)容越來越具體，也越來越全面。

“法律數(shù)量增加了，條文更全面、詳盡了，帶來的問題是什么呢？就是幾乎每一項(xiàng)重大改革都涉及與現(xiàn)行法律規(guī)定的關(guān)系。”喬曉陽舉例稱，2013年十八屆三中全會(huì)決定推出一系列改革舉措，經(jīng)法工委研究梳理，改革領(lǐng)域涉及現(xiàn)行法律139件，需要制定修改和廢止立法項(xiàng)目76件。

同樣是在十八屆三中全會(huì)上，習(xí)近平總書記指出：“這次全會(huì)提出的許多改革措施涉及現(xiàn)行法律規(guī)定，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序進(jìn)行。有的重要改革舉措需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行。”

喬曉陽說，這段話雖然是針對實(shí)施改革措施講的，同時(shí)也是對立法工作提出的要求，對于處理好立法與改革關(guān)系具有重要指導(dǎo)意義。在當(dāng)前全面改革開放和全面依法治國同時(shí)推進(jìn)的新形勢下，立法與改革的關(guān)系又有了新的時(shí)代特點(diǎn)，就是立法要發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

要發(fā)揮好這個(gè)作用，關(guān)鍵就是實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，立法要適應(yīng)改革需要，服務(wù)于改革。

喬曉陽列舉了十二屆全國人大及其常委會(huì)的幾種做法。第一，黨中央作出的改革決策與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致的，趕緊修改法律適應(yīng)改革需要。第二，有些改革決策需要法律授權(quán)的，法律要趕快予以授權(quán)，立法要為“先立后破、有序進(jìn)行”積極服務(wù)。第三，有些改革決策需要通過立法進(jìn)一步完善。第四，立法要為改革決策預(yù)留空間。

●十屆全國人大法律委員會(huì)主任委員楊景宇

“文革”后法制開局：3個(gè)多月制定7部法律

40年前，黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放新時(shí)期。十一屆三中全會(huì)提出，為保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，“從現(xiàn)在起，應(yīng)當(dāng)把立法工作擺到全國人大及其常委會(huì)的重要議程上來”。

楊景宇介紹，按照全會(huì)要求，五屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議同意中共中央意見，采取了一項(xiàng)重大的組織措施，就是決定設(shè)立法制委員會(huì)，協(xié)助常委會(huì)加強(qiáng)法制工作。當(dāng)時(shí)的法制委員會(huì)由80人組成，彭真任主任，是一個(gè)具有代表性和權(quán)威性的立法工作機(jī)構(gòu)，規(guī)模之大、規(guī)格之高前所未有。

隨后我國加快立法，3個(gè)多月里制定了7部法律。

確定虛實(shí)結(jié)合的工作作風(fēng)

“法委成立后，干什么？怎么干？”楊景宇回憶，“怎么干？”最初遇到兩個(gè)問題：它是虛的(安排性的)還是實(shí)的(真抓實(shí)干)？法委先務(wù)虛再務(wù)實(shí)，還是加快立法步伐？

就第一個(gè)問題，彭真找了華國鋒、鄧小平、葉劍英請示如何工作。華國鋒說：是實(shí)的嘛！鄧小平說：當(dāng)然是實(shí)的，你要找什么人就找什么人，要找哪個(gè)部門就找哪個(gè)部門。葉劍英說：法制工作就委托你來管，你認(rèn)為該怎么辦就怎么辦。

就第二個(gè)問題，在一次法委全體會(huì)議上，有的委員建議法委先要?jiǎng)?wù)虛，先把大是大非搞清楚，才好務(wù)實(shí)。楊景宇解釋，當(dāng)時(shí)實(shí)際上牽涉到如何總結(jié)“文革”教訓(xùn)，如何評價(jià)毛澤東和毛澤東思想。會(huì)上，有委員不贊成這種意見，反問：法委是不是清談的“茶館”？就此，彭真明確提出：現(xiàn)在立法任務(wù)緊迫，我們還是趕快把工作抓起來，在制定法律過程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

明確這兩個(gè)問題的同時(shí)，法委一成立，彭真當(dāng)即委托王漢斌抓緊調(diào)干部，組織“苦力”工作班子。

恢復(fù)受破壞的人民代表大會(huì)制度

“干什么？開始考慮要搞的法律比較多。”楊景宇回憶，當(dāng)時(shí)，彭真主持研究，確定還是先抓條件比較成熟的、急需的七部法律，其中國家機(jī)構(gòu)的基本法律有四部，即：選舉法、地方組織法、法院組織法、檢察院組織法。

這四部法律都是以1954年人民代表大會(huì)制度正式建立時(shí)制定的原有法律為基礎(chǔ)，總結(jié)20多年來正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)精神，著眼恢復(fù)受到“文革”嚴(yán)重破壞的人民代表大會(huì)制度并適應(yīng)新形勢、新要求對其加以完善，而重新修訂的。

第五和第六部法律，是刑法和刑事訴訟法。楊景宇介紹，這是兩部法典化的基本法律，起草工作原來就有一定的基礎(chǔ)。刑法草案1957年就有了第22稿，并曾提交一屆全國人大第四次會(huì)議征求意見并授權(quán)全國人大常委會(huì)審議修改；1963年又有了第33稿，曾經(jīng)中央書記處、政治局常委和毛主席原則審閱過。當(dāng)時(shí)提出的刑法草案就是以第33稿為基礎(chǔ)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)新情況、新問題而擬訂的。

開啟現(xiàn)代化企業(yè)制度