◆曹曉凡

生態環境部日前向媒體通報，2020年1-4月，全國共查處適用四個配套辦法案件2986件。其中，按日連續處罰案件67件，罰款金額6427.8萬元；查封、扣押案件1928件；限產、停產案件289件；移送行政拘留案件703起。

筆者注意到，自2015年新環保法配套辦法實施以來，查封、扣押案件數量一直穩居適用四個配套辦法案件的榜首位置，并且遙遙領先。

實施查封、扣押的條件是違法排污，造成或可能造成嚴重污染

查封、扣押屬于行政強制措施。《行政強制法》第二條規定，行政強制措施，是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據損毀、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。

查封和扣押是生態環境主管部門在調查取證過程中使用的有效行政強制措施，對當事人利益影響巨大。一旦運用不當，將可能造成當事人的重大損失和不好的社會影響。因此，實施查封、扣押等行政強制措施，必須有法律、法規的明確規定。

根據《環境保護法》第二十五條規定，實施查封、扣押的條件是違法排污，造成或可能造成嚴重污染，兩個條件需要同時滿足，并非所有的違法排污都可以實施查封、扣押。

違法排污是一項范圍比較寬的條件，既包括超標、超總量排放污染物，也包括未經環評審批、驗收等手續而排放污染物等。而“造成嚴重污染的”情形的認定，“兩高”關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋有具體規定。

至于何為可能造成嚴重污染的情形，《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第四條遵循立足實際、從嚴設置原則，同時注重與《環境保護法》新增的按日連續處罰等其他措施既有所區別又內在統一，將這一條件具體細化為六種具備必要性和緊迫性特征的適用情形。

《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第四條明確規定了屬于適用查封、扣押的具體情形，即“排污者有下列情形之一的，環境保護主管部門依法實施查封、扣押：

（一）違法排放、傾倒或者處置含傳染病病原體的廢物、危險廢物、含重金屬污染物或者持久性有機污染物等有毒物質或者其他有害物質的；

（二）在飲用水水源一級保護區、自然保護區核心區違反法律法規規定排放、傾倒、處置污染物的；

（三）違反法律法規規定排放、傾倒化工、制藥、石化、印染、電鍍、造紙、制革等工業污泥的；

（四）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違反法律法規規定排放污染物的；

（五）較大、重大和特別重大突發環境事件發生后，未按照要求執行停產、停排措施，繼續違反法律法規規定排放污染物的；

（六）法律、法規規定的其他造成或者可能造成嚴重污染的違法排污行為。

反過來講，如果沒有法律、法規的明確規定，就不得實施查封、扣押等行政強制措施。

實施查封、扣押既要防“亂”和“濫”的問題，也要防“軟”的問題

執法實踐中，有大量實施查封、扣押的案件適用的是《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》第四條第（六）項的規定，即“法律、法規規定的其他造成或者可能造成嚴重污染的違法排污行為。”

需要說明的是，適用該項規定實施查封、扣押，需要法律、法規的明確規定。

例如，《大氣污染防治法》第三十條規定：“企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放大氣污染物，造成或者可能造成嚴重大氣污染，或者有關證據可能滅失或者被隱匿的，縣級以上人民政府生態環境主管部門和其他負有大氣環境保護監督管理職責的部門，可以對有關設施、設備、物品采取查封、扣押等行政強制措施。”

又如，《土壤污染防治法》第七十八條規定：“企業事業單位和其他生產經營者違反法律法規規定排放有毒有害物質，造成或者可能造成嚴重土壤污染的，或者有關證據可能滅失或者被隱匿的，生態環境主管部門和其他負有土壤污染防治監督管理職責的部門，可以查封、扣押有關設施、設備、物品。”

再有，新修訂的《固體廢物污染環境防治法》第二十七條規定：“有下列情形之一，生態環境主管部門和其他負有固體廢物污染環境防治監督管理職責的部門，可以對違法收集、貯存、運輸、利用、處置的固體廢物及設施、設備、場所、工具、物品予以查封、扣押：（一）可能造成證據滅失、被隱匿或者非法轉移的；（二）造成或者可能造成嚴重環境污染的。”

《水污染防治法》《環境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《海洋環境保護法》《環境影響評價法》《建設項目環境保護管理條例》等，無相關規定。

從上述規定可以看出，關于適用情形，無論是《環境保護法》還是各單行法，均將“違法排污，造成或可能造成嚴重污染的”情形規定為可以實施查封、扣押的情形。

《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》和《固體廢物污染環境防治法》又將“有關證據可能滅失或者被隱匿的”情形規定為可以實施查封、扣押的情形；《固體廢物污染環境防治法》還單獨將“可能非法轉移的”情形規定為可以實施查封、扣押的情形。

關于查封、扣押的對象，無論是《環境保護法》還是各單行法，均將“設施、設備”列為查封、扣押的對象；《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》和《固體廢物污染環境防治法》又將“物品”列為實施查封、扣押的對象；《固體廢物污染環境防治法》又單獨將“場所、工具”列為查封、扣押的對象。

原環境保護部環境監察局編寫的《〈環境保護法〉四個配套辦法釋義》（2015年版）早就強調，查封、扣押作為行政強制措施，涉及的主要是“官民”關系，在實踐中，既存在“亂”和“濫”的問題，也存在“軟”的問題。

該釋義指出，有的行政機關實施查封、扣押，不是為了實現法定目的，而是為了實現其他行政管理目的，亂用和濫用查封、扣押，侵害了公民的合法權益，難以建立和諧的“官民”關系，不利于構建和諧關系。有的行政機關怕事不作為，對違法行為長期姑息，沒有及時依法實施查封、扣押制止違法行為，這種“軟”實施使正常社會秩序不能得到維護，妨礙多數人的生活和工作，最終損害公共利益，也不利于構建和諧社會。

作者單位：河北環境工程學院、湖南中奕律師事務所