專家發(fā)言

　　中國政法大學(xué)終身教授、中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會名譽(yù)會長應(yīng)松年：做好頂層設(shè)計建立法律體系

一、 建立城管執(zhí)法法律體系。城管立法體系應(yīng)由中央立法與地方立法組成。一方面，城市管理基本上是城市管轄范圍內(nèi)開展的區(qū)域性公共管理和服務(wù)活動，屬地方事權(quán)，但作為城市管理，又必然具有公共性，因此必須由中央統(tǒng)一立法解決。另一方面，地方在與中央規(guī)定不抵觸的原則下，應(yīng)根據(jù)本地特點，制定地方法規(guī)。

二、 在管理體制上，中央要設(shè)立一個機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是監(jiān)督地方政府對城管法律的執(zhí)行。也要對地方的城管執(zhí)法工作進(jìn)行指導(dǎo)和幫助，及時研究解決新出現(xiàn)的問題。

三、 合理劃定城管的職責(zé)權(quán)限。在事權(quán)方面，維護(hù)城市基礎(chǔ)功能設(shè)施、管理城市公共空間的職能，屬于城管職責(zé)。不屬于上述職能，或政府部門基本的、固有的職責(zé)就不應(yīng)劃歸城管職責(zé)權(quán)限。此外，專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的事項，法律明確規(guī)定由某行政機(jī)關(guān)行使的執(zhí)法事項以及金融、海關(guān)、國稅等垂直管理部門的執(zhí)法事項等都不能劃歸城管執(zhí)法范圍。

四、 理順城市內(nèi)部的管理體制。建議各市成立城市治理委員會，由市領(lǐng)導(dǎo)兼任、各部門參加，負(fù)責(zé)對本地城管執(zhí)法工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督查和考評等工作。下設(shè)辦公室，由城管局長兼任主任。同時，還要推進(jìn)執(zhí)法重心下移。完善標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)法機(jī)制，建立檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互協(xié)調(diào)，彼此制約的執(zhí)法機(jī)制。城市治理還要有轄區(qū)內(nèi)的社會組織和群眾參與治理。

五、 轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念與執(zhí)法方式，把城管執(zhí)法納入服務(wù)型政府建設(shè)之中。近年來，城管執(zhí)法正在建設(shè)服務(wù)型政府，向著以人為本、服務(wù)為先、寓管理于服務(wù)的執(zhí)法理念與方式的方向轉(zhuǎn)變。對一些違反城市秩序尚不嚴(yán)重，還可改正的行為，盡可能通過指導(dǎo)、引導(dǎo)、協(xié)商等溫和方式，為群眾提供服務(wù)，化解城管執(zhí)法中遇到的問題。

　　中央民族大學(xué)法學(xué)院教授、法治政府與地方制度研究中心主任熊文釗：引入裁量基準(zhǔn)模式規(guī)范城管執(zhí)法

　　“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”是《全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出的要求。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，是行政執(zhí)法主體依職權(quán)對法定裁量權(quán)具體化的控制規(guī)則。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)細(xì)化了法律法規(guī)規(guī)章的條文，使得模糊的規(guī)定明確化，執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)客觀化。在城管執(zhí)法過程中，行使行政裁量權(quán)的情形大量存在，因此引入裁量基準(zhǔn)模式以控制行政裁量權(quán)的行使，對于規(guī)范城管執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平具有很強(qiáng)的針對性。

　　行政裁量權(quán)基準(zhǔn)具有調(diào)節(jié)執(zhí)法尺度，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)等作用，還可以避免執(zhí)法的隨意性，保障行政執(zhí)法更加公平。然而，裁量基準(zhǔn)制度也存在一定局限性：一是在調(diào)整范圍上僅限于行政行為中可以量化的部分。二是裁量基準(zhǔn)的制定層次過低、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，實踐中會造成混亂并導(dǎo)致宏觀層面上的法律適用不平等。三是裁量基準(zhǔn)面臨簡單化與管理多樣化的矛盾。抽象的法規(guī)與社會生活多樣性的矛盾永遠(yuǎn)存在，不可能通過裁量基準(zhǔn)一勞永逸地解決。

　　城管執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限和執(zhí)法裁量大多通過地方性法規(guī)或規(guī)章予以規(guī)定。為此建議，進(jìn)一步健全完善規(guī)范城管行政執(zhí)法裁量的各項工作制度，切實解決城管行政執(zhí)法過程中的隨意性問題。一、城管執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)以城市為單位，制定在一個城市范圍內(nèi)生效的裁量基準(zhǔn)，以保證該城市范圍的裁量標(biāo)準(zhǔn)一致。二、結(jié)合城管執(zhí)法實踐，進(jìn)一步細(xì)化處罰種類和違法行為的事實要件，進(jìn)一步明確處罰種類的選擇和時效的確定。三、應(yīng)提升城管執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行合理裁量的治理能力。除了通過量化的裁量基準(zhǔn)約束行政執(zhí)法裁量之外，還應(yīng)該提升城管執(zhí)法機(jī)關(guān)在不能量化情況下的合理裁量能力，以補(bǔ)充裁量基準(zhǔn)的不足，協(xié)調(diào)法規(guī)與現(xiàn)實的矛盾，提高城管執(zhí)法效率和執(zhí)法公正。