2014年以來，在中央文件指導下各地戶籍制度改革開展的比較迅猛，而戶籍人口城鎮化率這一名詞也頻繁的進入人們的視線。目前，戶籍人口城鎮化率是戶籍制度改革的主要參考指標，在2016年國務院發布的《關于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》中明確提出“十三五”期間，戶籍人口城鎮化率年均提高1個百分點以上；到2020年，全國戶籍人口城鎮化率提高到45%，各地區戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距比2013年縮小2個百分點以上。

過去多年，我國戶籍人口城鎮化率一直遠低于常住人口城鎮化率。2016年，我國戶籍人口城鎮化率整體達到41.2%，而常住人口城鎮化率達到57.35%。這意味著至少有總人口16%的居住在城鎮的人口不能正常享受城鎮對應的公共福利。并且，戶籍人口城鎮化率增速也低于常住人口城鎮化率增速。比如2010年到2016年，常住人口城鎮化率由49.68%增長為57.35%，年均增幅1.28%；而戶籍人口城鎮化率由34.17%增長為41.2%，年均增幅1.17%。

這意味著不能享受城市福利的城鎮常住人口在不斷擴大。

上面的數字仍然低估了戶籍對應的公共服務不平等程度，因為沒有考慮戶籍人口城鎮化率計算內部結構問題。單純看戶籍人口城市化率并不能很好地指導戶籍制度改革。

為了了解如何在現實中選取更合適的政策目標，我們來談談以下幾個概念：

衡量人口城鎮化率，除了上面提到的戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率外，第三個指標是城鎮常住人口戶籍化率。從概念來說，戶籍人口城鎮化率指的是擁有本地城鎮戶口的人在擁有本地戶籍總人口中的比例。常住人口城鎮化率指的是當地的常住人口中擁有當地城鎮戶口的人口占比。它與戶籍人口城鎮化率的差別在于基數的不同，戶籍人口城鎮化率是以本地戶籍總人口為基數，而常住人口城鎮化率的基數則是當地的常住人口。

從全國整體看，戶籍人口城鎮化率和常住人口城鎮化率差異反映了在城鎮不能充分享受城鎮公共福利的人群比例。但實際不能享受所在城鎮公共福利的比例要比這個差值更大，因為還有很多擁有城鎮戶口但在其他城鎮就業常住的人口，這些人口同樣不能充分享受就業地公共福利。尤其是像北上廣深這樣的特大城市，有很多來自外地農村和城鎮的勞動人口。第三個指標是城鎮常住人口戶籍化率，指在城鎮范圍內常住人口中的城鎮戶口擁有者比例，它的獨特之處就在于其基數為城鎮范圍內的常住人口。

這三個指標都有一定的現實意義。目前，戶籍人口城鎮化率被政府部門作為考察實際執行戶籍改革進展的政策參考指標。這有兩個原因：一是觀察擁有城鎮戶籍人口比重能夠大致判斷享受城鎮生活人口的比重；更重要的原因是，這個指標可操作性很強，它可以直接通過公安部的戶籍數據進行測算，比較易于統計和估測政策效果。這兩個是它的優點，但是城鎮大量流動人口的存在使得它并不是那么的貼合實際。對于北上廣等發達城市使用這一指標測算時就會高估戶籍改革進展，因為這些城市本身戶籍人口中的農村戶籍人口較少，計算出的本地戶籍人口城鎮化率很高。但同時，居住在本地的人口中的大量流動人口會被忽視。高的戶籍人口城鎮化率掩蓋了大部分非戶籍人口迫切需要獲得戶籍的戶改需要。也就是說，在吸引流動人口流入的發達地區，使用戶籍人口城鎮化率作為戶籍制度改革參考指標往往不利于真正的戶改進行。而在中西部的一些城市，作為人口流出地，用這一指標則會低估其戶籍改革進展，因為很多擁有本地戶籍的農村人口已經流入了發達地區，從而剩余的本地戶籍人口城鎮化率就要高一些了。

常住人口城鎮化率可以在一定程度上彌補戶籍人口城鎮化率作為政策參考的偏誤，具有更好的經濟意義。但是常住人口從統計意義上來說具有一定的不準確性。常住人口統計的是全年在本地居住6個月以上、經濟和生活與本地連成一體的人口。如果這些人都能獲得本地城鎮戶籍，那么常住人口城鎮化率可以很好的反映戶籍改革進展。這個統計指標有很好的經濟意義，但在操作上存在一定問題。首先，6個月這一時間截點在普查或者統計時本身就有一定的模糊性，當然這還是小問題；最大的問題是，統計部門調查常住人口時往往并不盡責，其統計的常住人口經常有很大疏漏。這些都使得使用常住人口城鎮化率作為政策參考存在不準確性。

相對常住人口城鎮化率來說，城鎮常住人口戶籍化率是一個更好的指標，它可以避免各地城市化水平不同造成的影響。不同的經濟發展水平伴隨著不同的城鎮化水平，如果要求所有省份都達到2016年《關于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》提到的45%的目標，那么落后地區的壓力可能很大，他們很難在短時間內完成大量農村人口進城并落戶。此時，只觀察本地城鎮常住人口范圍內戶籍人口比例就能避免城市化階段本身不同造成的問題。

如果在城鎮地區的常住人口基本實現了獲得本地城鎮戶籍，那么戶籍改革就已經完成的較好了，因為它標志著城鎮常住人口中外來的農民工等群體也可以享受到流入地的一些福利。對經濟欠發達地區來說，農業人口較多，而統計常住人口城鎮化率時包括了農村的農業人口，這些農村人口占比較大反映了經濟發展水平存在問題而不是戶籍制度存在問題，以此為政策參考會給當地戶籍改革帶來冒進的風險。此時選擇城鎮常住人口戶籍化率原則上就較好。但是同樣的，統計城鎮常住人口本身就是一個誤差可能比較大的任務。

通過以上的解釋可以看到，這三個反映戶籍制度改革進展的指標各有優劣。一個理想的情況是：統計部門能夠較精確地統計常住人口，并且以城鎮常住人口戶籍化率作為政策參考。但是，由于非本地戶籍人口沒有相應福利，缺少動力在公共部門登記，因此常住人口統計也就存在困難，這本身就是一個內在的矛盾。我們只能期待進一步放寬的戶籍制度，使得本地居住的人口都能獲得本地戶籍，這即是戶改目標，也便于統計常住人口，使得其他經濟人口政策也能夠有效實現。