作者:西安交通大學經濟與金融學院教授 李國平

激勵式扶貧將扶貧主體由單一的政府責任改為政府和農戶的雙主體責任,有助于解決無條件的物質供給和轉移支付時產生的免費給予與理應獲取的消極影響,從政策層面通過干預來激勵貧困人口采取主動脫貧的有效措施,提高政府的扶貧效率。

以綠色發展理念為突破口,緊密圍繞深度貧困區的綠色功能定位,充分發揮其為經濟社會可持續發展提供生態產品的能力與競爭優勢,以國家重點生態功能區的財政轉移支付政策為杠桿,將綠色發展理念貫穿到全部扶貧支撐體系中去,形成生態保護與脫貧攻堅協同推進的長效機制。

十九大報告提出,確保到二〇二〇年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧,貧困縣全部摘帽,解決區域性整體貧困,做到脫真貧、真脫貧。“脫真貧”與“真脫貧”的論述既包含了黨對基本生存條件無法滿足的絕對貧困人口脫貧的決心,也體現了縮小收入差距,讓相對貧困人口脫貧,全體人民共享發展成果,建設美麗中國的雄心壯志。

“脫真貧”與“真脫貧”的雙重要義

貧困表現為絕對貧困和相對貧困。與基本生存條件無法滿足的絕對貧困不同,相對貧困是貧困人口收入在一定程度上低于社會平均水平,反映的是各社會階層之間和各階層內部的收入差異。“脫真貧”與“真脫貧”含有雙重要義。第一是消除絕對貧困。我國至2020年扶貧攻堅戰的明確目標是在中華民族幾千年歷史上首次消除絕對貧困人口,這對全面建成小康社會,實現中華民族的偉大復興具有重大意義。第二重含義是緩解相對貧困,我國現階段基尼系數偏高。國家統計局2016年1月發布的數據顯示,2015年全國居民收入基尼系數為0.462。這是基尼系數自2009年來連續第7年下降,但仍然超過國際公認的0.4貧富差距警戒線。因此要通過對初次分配和再分配中存在的不公平現象進行調節,減少收入差距,使低收入的相對貧困人口減少,增大中等收入群體的比例,真正做到發展成果由人民共享。

對“脫真貧”與“真脫貧”雙重要義的理解有助于我們加深對黨的十九大報告提出的“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展”的社會主要矛盾的認識和解決,切實“保障全體人民在共建共享發展中有更多獲得感,不斷促進人的全面發展,實現共同富裕”。

“脫真貧”與“真脫貧”的兩個階段與標準

根據“脫真貧”與“真脫貧”的雙重要義,打贏脫貧攻堅戰的總目標劃分為兩個階段,對應不同的脫貧標準。

第一階段是消除絕對貧困人口階段,即“脫真貧”。“脫真貧”是對納入貧困范圍的人口進行幫扶,這一階段的脫貧標準是農村貧困人口的人均收入是否滿足現行標準。到2020年實現我國現行標準下農村貧困人口脫貧,完全消除農村絕對貧困人口。由于我國現行扶貧標準執行的是統一的收入貧困線標準,實際上存在著處于貧困線邊緣而未被納入貧困范圍的人口,同時隨著時間的推移,目前納入貧困范圍的人口和未納入貧困范圍的人口可能發生動態變化,要防止已脫貧但由于外在沖擊等原因重新返貧的情形發生。

第二階段是從2020年到2035年緩解和消除相對貧困人口階段,即“真脫貧”。十九大報告提出:“從2020年到2035年,在全面建成小康社會的基礎上,再奮斗十五年,基本實現社會主義現代化。到那時,人民生活更為寬裕,中等收入群體比例明顯提高,城鄉區域發展差距和居民生活水平差距明顯縮小,基本公共服務均等化基本實現,全體人民共同富裕邁出堅實步伐,美麗中國目標基本實現”。“真脫貧”的標準不僅是人均收入的明顯提升,而且是在“人的全面發展”的基礎上實現相對貧困人口的社會資本的穩定增長,奠定相對貧困人口脫貧的堅實基礎。

探索“脫真貧”與“真脫貧”的長效機制

(一)實施激勵式扶貧,提升貧困人口發展的內生動力

自我國1986年成立專門的政府扶貧機構以來,先后經過五個階段的扶貧,大規模的開發式扶貧和救濟式扶貧取得了顯著成果,易脫貧、能脫貧的人口都已擺脫貧困,剩下的多是位于革命老區、民族地區、邊疆地區和生態環境脆弱、自然災害頻發地區的深度貧困人口。深度貧困人口所在地經濟不發達,商業文化缺失,存在著扶貧資金使用效率偏低的現象,這些區域的貧困人口收入僅能勉強維持最低吃飯需要,無法滿足住房、教育、醫療和文化等方面的社會均等水平要求。隨著我國政府救濟式扶貧戰略的實施,深度貧困地區貧困人口容易達到絕對貧困的脫貧目標,但要實現真脫貧的長期目標,需要探索深度貧困地區貧困人口脫貧的內在機制。借鑒國際“有條件的轉移支付計劃”經驗,在對貧困人口進行救濟式扶貧的同時,實行激勵式扶貧作為補充。有條件的轉移支付計劃是指將必須采取如改善健康、接受教育或者改善營養水平等行為,作為受益者能夠獲得現金補貼的前提條件,增加貧困家庭的合理支出,引導其家庭成員人力資本提高的一種社會保護方式。激勵式扶貧將扶貧主體由單一的政府責任改為政府和農戶的雙主體責任,有助于解決無條件的物質供給和轉移支付時產生的免費給予與理應獲取的消極影響,從政策層面通過干預來激勵貧困人口采取主動脫貧的有效措施,提高政府的扶貧效率。

(二)推動社會信任形成和社會網絡建設,促進深度貧困地區農戶的社會資本積累

社會文化與風俗、區域利益、社會信任和社會網絡是社會資本的主要內容。一方面,社會資本通過社會文化和社會風俗影響人力資本等其他資本形式;另一方面,社會資本通過某種共同區域利益的一般意識的形式,使區域貧困人口采取積極措施,為提高區域福利水平做出共同努力,社會資本對于這種意識的形成和培育具有重要作用。最后,社會資本通過正式和非正式的制度引導貧困地區社會信任的加強,形成相互聯系相互支持的社會網絡,提升深度貧困地區貧困人口“脫真貧”與“真脫貧”的內在動力,增加深度貧困地區農戶的社會資本,有利于我國脫貧攻堅逐漸由單一的“救濟式扶貧”向以“激勵式扶貧”為主的多元化扶貧模式轉變,將黨的十九大報告提出的“堅持大扶貧格局,注重扶貧同扶志、扶智相結合”的要求貫徹下去,真正建立脫貧攻堅的內生機制。

(三)綠色發展是深度貧困區脫貧的必由之路

十九大報告中提出,加快生態文明體制改革,建設美麗中國,全面推進綠色發展,“建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向,建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系。構建市場導向的綠色技術創新體系,發展綠色金融,壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業。”這為解決深度貧困區脫貧攻堅與生態保護因循交織難題指明了思路與方向。要以綠色發展理念為突破口,緊密圍繞深度貧困區的綠色功能定位,充分發揮其為經濟社會可持續發展提供生態產品的能力與競爭優勢,以國家重點生態功能區的財政轉移支付政策為杠桿,將綠色發展理念貫穿到全部扶貧支撐體系中去,形成生態保護與脫貧攻堅協同推進的長效機制。在產業扶貧方面,要鼓勵與支持依托當地生態資源優勢,積極發展綠色產業,切實將綠水青山變成金山銀山。在易地搬遷扶貧方面,要注意遷出區與遷入地的生態環境保護與治理,實現扶貧后的生態優化。在農村危房改造方面,要注意統一的環保評估,減少因建筑垃圾、建筑材料等造成的環境污染。在生態扶貧方面,要引入市場機制,進行生態資源價值的科學評估與資本化運作,將輸血型扶貧變為造血型扶貧。在就業創業扶貧方面,要對就業創業者進行綠色發展理念的引導與培養,讓他們形成綠色生產的思維與習慣。在教育扶貧方面,要強化區域教師和學生的綠色發展理念,并通過他們影響和帶動當地群眾了解綠色發展理念、踐行綠色發展理念,在生態保護中尋求致富門路,在實現脫貧致富過程中不忘保護生態環境。在健康扶貧、兜底保障扶貧等方面,要倡導綠色、環保、低碳、節約的生活方式,通過平時綠色、健康的生活方式來預防、減少疾病的發生,進而降低貧困發生率和因病因殘返貧率。在基礎設施和公共服務配套方面,要堅持生態優先,加強環境保護類設施建設,減少可能給環境帶來破壞的項目和重復性建設。在基層組織陣地建設方面,要充分發揮黨員、干部的帶頭示范作用,將綠色發展理念貫徹到平時的扶貧工作中去,全面統籌脫貧致富與生態環境保護。