城市人口格局發生重大轉變：由縮大擴小到縮小擴大

4月8日，國家發展改革委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》中，有兩處備受世人關注：一是首次提出了“收縮型中小城市”的概念，要求“收縮型中小城市要瘦身強體，轉變慣性的增量規劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區集中”；二是進一步放寬了大城市的落戶限制，并要求大幅增加超大特大城市的落戶規模，提出“在此前城區常住人口 100 萬以下的中小城市和小城鎮已陸續取消落戶限制的基礎上，城區常住人口 100 萬-300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區常住人口 300 萬-500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分數占主要比例。允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。”

這個變化釋放了一個重要信號——意味著我國新型城鎮化發展方向為“收縮中小城市，發展大城市”。這與過去我國城鎮化的發展方向發生了根本性的改變。2014年國務院印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》和《國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)》提出“嚴格控制特大城市人口規模”，“加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮”。也就是說，過去城鎮化的基調是“嚴格控制大城市規模，加快發展中小城市”。而如今卻是“收縮中小城市，發展大城市”。我國城市人口分布格局從縮大擴小到縮小擴大的思路轉變具有重要意義，將深刻影響未來我國城市人口的分布。

為什么大城市可以持續擴張？

最近幾年，我國一些城市出現了常住人口或戶籍人口的負增長，不少城市出現了勞動力短缺，當然更多的城市在邁向高質量發展過程中出現了不同結構的勞力需求，由此紛紛出臺“低門檻”乃至“零門檻”落戶政策，比如石家莊、長沙、鄭州、西安和渭南等等。這些城市戶籍制度的改革以及對人口的吸引形成了所謂的“城市人口的爭奪戰”。

全面取消落戶限制或者稱為“零門檻落戶政策”受益更多的是因歷史原因導致受教育水平不高但是有勞動技能或者想創業的人才。因為受教育水平較高而且有勞動技能的人才基本不需要靠零門檻落戶政策。零門檻落戶政策主要受益人群是受教育水平有限但有財富積累，也有在城市購房或者創業方面有一定的意愿。因此，全面取消落戶限制不僅僅在搶人，更是想留住人，留住人來城市創業，也就是說，大城市取消落戶限制可能帶來的經濟效益更為顯而易見。

這次針對100-300萬的二類大城市取消落戶限制的影響更為廣泛。根據我國人口的城市分布，100萬以下的城市數量多但是人口規模并非城市主體，而城區人口100-300萬的城市人口規模卻是城市人口的主體，也就是說這次針對100萬-300萬的二類城市取消落戶限制將影響更大范圍的城市人口。從這個意義上來說，這次取消二類城市落戶限制影響范圍更大。很多城市或將由200-300萬的二類城市成為300-500萬的一類城市。這將為很多城市達到修建城市地鐵的人口規模最低門檻。這或將引發城市新一輪的基礎設施投資。

當然，針對大城市全面取消落戶限制，我們也需要警惕大城市的戶籍分類歧視。很多城市的全面取消落戶限制實質上是將原來的常住人口或者流動人口放在一個公共戶口上。盡管這也算是落戶城市，但是公共戶籍在子女上學、社會保障、醫療保險等方面依然與非公共戶籍存在差異。取消落戶限制背后還有很多基本公共服務覆蓋和均等化的努力要做。

為什么中小城市率先收縮？

一方面，未來10年左右,我國即將迎來人口負增長,而目前很多中小城市已經進入了人口負增長。未來我國還會有更多的中小城市會進入收縮型城市。由于中小城市屬于城鎮化體系的末端，靠人口回流等因素扭轉人口負增長幾乎不可能。即使考人口回流等因素扭轉了中小城市的人口負增長局面，在未來全國人口總量下降的情況下，意味著大城市人口減少更加明顯。相對于大城市收縮，中小城市瘦身更為輕便，成本可能更小。另一方面，相對于人口向中小城市分散布局，人口向大城市聚集更有利于基本公共服務資源的配置效率。因此，綜合而言，在人口負增長時代，相對于收縮大城市，收縮中小城市更加合理和科學。

當務之急是中小城市如何收縮？國家發展改革委的文件首次提出了“收縮型中小城市”的概念，并明確了中小城市收縮的基本思路是“瘦身強體”，也就是說，中小城市不光要“瘦”，而且還需要“強”。

中小城市瘦身強體首先要求我們轉變慣性的增量規劃思維。很多城市的政府官員難以接受一個城市被稱為收縮型城市，拒絕承認城市人口在流失，甚至排斥做一個收縮型城市規劃。因為他們長期認為，城市要發展，人口必須增加，人口減少是城市衰敗的表征，是負面業績，是不可接受的。而且城市規劃業界也習慣了做人口增量的總規，因為總規中預計的人口變動直接決定了這個城市未來能做城市開發的土地資源。如果規劃公司在總規中預計人口減少，可能很難得到通過，甚至無法拿到規劃設計課題。因此，在人口負增長時代，我們要習慣做減量的城市規劃。

中小城市瘦身強體重點是要“強”，也就是說中小城市收縮不是萎縮、衰敗，而是收縮中要民富城強。不少學者會認為，城市人口在減少，經濟卻要增加，這是難以實現的城市發展悖論。其實，城市在收縮中增長并非不可能。我們看到很多人口負增長的國家和地區卻在經歷經濟的快速增長。城市也如此。關鍵是需要我們要深入研究中小城市如何在人口減少過程中實現經濟增加和城市繁榮，特別要總結國際經驗和教訓。

中小城市入“群”分工發展才能瘦身強大

中小城市收縮，而大城市持續擴張，這是我國新型城鎮化在城市之間的人口再分配。這種分配符合城市發展的基本規律。在城鎮化進程中，隨著人口和產業的聚集，會逐漸形成核心城市、中心城市、邊緣城市等城市體系。城市群是城鎮化不斷發展的客觀必然。目前我國已經形成了京津冀、長江三角洲、粵港澳大灣區三個大城市群，此外，成渝、哈長、長江中游、北部灣、中原、關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群正在規劃發展中。未來，對于很多中小城市而言，從產業和基本公共服務等各個方面積極融入到城市群中去，才是城市生存發展的王道。日本東京都市群的發展模式就是一個很好的國際案例。東京都市圈形成了“多核心、多圈層”的空間結構和高度互補的功能布局，盡管東京都市圈中有些城市的人口在下降，但是東京都市圈的人口卻不斷聚集。

（作者系中國人口與發展研究中心副研究員）